Projets éoliens : le Conseil d’Etat précise les conditions d’implantation en zone agricole

Le Conseil d’Etat vient de rendre, ce vendredi 26 novembre 2010, un arrêt particulièrement important pour toutes les personnes qui souhaitent réaliser un projet d’éolienne, voire d’énergie renouvelable en général, en zone agricole. Analyse.

Les faits.

Dans cette affaire, Monsieur A. avait entrepris l’édification d’une installation de production d’énergie électrique « pour la satisfaction de ses propres besoins. L’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Nantes, le 27 mai 2008 précise : « cette installation a la forme d'un pylône constitué d'une partie maçonnée cylindrique surmontée d'une partie métallique, dont l'ensemble n'excède pas la hauteur de douze mètres ; que le poids et le volume de la partie maçonnée permettent d'assurer la stabilité de l'ouvrage, conçu pour résister au vent particulièrement fort s'exerçant sur les pales de cinq mètres ; que la machinerie nécessaire au fonctionnement de l'ensemble est aménagée dans la partie maçonnée de l’ouvrage”

Le Maire de la commune d’implantation de cette éolienne a adressé, le 4 décembre 2005 à Monsieur A, un procès verbal de constat d’infraction au motif que l’installation aurait été érigée sans autorisation d’urbanisme. Le 26 janvier 2006, le Maire a signé un arrêté interruptif de travaux au motif que ce projet ne bénéficiait pas d’une autorisation d’urbanisme. L’administration soutiendra qu’en toute hypothèse, ce projet est contraire aux dispositions applicables du plan d’occupation des sols.

Deux contentieux s’engageront alors. Le premier devant les juridictions de l’ordre judiciaire qui aboutira à un arrêt rendu le 29 mai 2008 par la Cour d’appel de Rennes, portant condamnation avec sursis de Monsieur A au versement d’une amende pour s’être rendu coupable d’une infraction au regard des dispositions du POS. Le second contentieux sera engagé devant le Tribunal administratif de Rennes, lequel annulera, par jugement du 11 septembre 2007 et à la demande de Monsieur A, l’arrêté interruptif de travaux.

La Cour administrative d’appel de Nantes, par arrêt du  27 mai 2008, saisie par le Ministre de l’Ecologie, confirmera le jugement de première instance.

L’exonération de l’obligation de permis de construire.

La première question de droit qu’aura à connaître tient au point de savoir si le projet d’éolienne en cause supposait ou non l’obtention d’un permis de construire pour être érigée. Le code de l’urbanisme ne soumet pas à autorisation d’urbanisme l’implantation d’une éolienne d’une hauteur inférieure à 12 mètres. Toutefois, le Maire auteur de l’arrêté interruptif de travaux litigieux a distingué les différentes parties de l’ouvrage pour ne viser que l’édification du support en maçonnerie de l’éolienne qu’il a alors qualifié de « mur d’environ 1, 80mètre de hauteur dont la surface au sol dépasse 2m² ».

La question de droit posée est donc de savoir si l’ouvrage présente un caractère divisible et si un de ses éléments peut être pris en compte isolément du reste, pour être éventuellement soumis à autorisation d’urbanisme.

Sur ce point, le Conseil d’Etat n’infirme pas l’analyse de la Cour administrative d’appel de Nantes selon laquelle les “travaux ainsi engagés par M. Lorin de Reure constituaient, non un mur comme l'indique la décision contestée ou un moulin à vent comme l'a ensuite prétendu l'administration, mais une éolienne d'une hauteur n'excédant pas douze mètres, et n'étaient donc pas soumis à permis de construire ou à une autre autorisation”

L’opposabilité du POS aux projets dépourvus de permis de construire.

La deuxième question de droit que le Conseil d’Etat a eu à connaître tient au point de savoir si, même exonérée d’autorisation d’urbanisme, l’éolienne litigieuse devait ou non respecter les prescriptions du plan d’occupation des sols. Conformément à une règle et une jurisprudence bien établis, le Conseil d’Etat jugera ici que les dispositions du règlement au POS de la zone NCa sont opposables à cette construction.

L’appréciation du lien entre le projet et l’activité agricole.

La troisième question de droit dont le traitement constitue le principal intérêt de cet arrêt du Conseil d’Etat est relative à la légalité de l’implantation d’une éolienne en zone NCa. L’arrêt rappelle tout d’abord que la « parcelle est classée en zone NCa, qui délimite les parties du territoire affectées aux activités agricoles, sylvicoles et extractives et au logement d'animaux incompatibles avec les zones urbaines, sur lesquelles sont admises l'édification de constructions directement liées et nécessaires aux activités de la zone ... ; »

Le terrain d’assiette de l’éolienne est donc situé en zone agricole. Or, l’arrêt relève :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. A n'exerce aucune activité agricole et que le projet en cause est sans lien avec une activité de cette nature au sens du I de l'article NC 1 et n'entre dans aucune des catégories de constructions admises sous réserve dans cette zone et définies par le II du même article ; que, par suite, la construction litigieuse méconnaît ces dispositions ; que, d'ailleurs, par un arrêt du 29 mai 2008 devenu définitif, la cour d'appel de Rennes a condamné avec sursis M. A au versement d'une amende pour s'être rendu coupable d'une infraction au regard des dispositions du plan d'occupation des sols et lui a enjoint de démolir l'ouvrage dans un délai de six mois ; qu'il résulte de l'instruction que le maire aurait pris la même décision s'il avait entendu se fonder initialement sur ce motif ; que, par suite, rien ne s'oppose en l'espèce à la substitution de motifs demandée ; que, dès lors c'est à tort que, pour annuler l'arrêté attaqué, le tribunal administratif de Rennes s'est fondé sur l'unique moyen soulevé par le demandeur, tiré de ce que la construction litigieuse ne requérait la délivrance d'aucune autorisation de construire ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté interruptif de travaux du 26 janvier 2006 ; »

En premier lieu, il convient de souligner  tout d’abord que le Conseil d’Etat prend soin de préciser que Monsieur A « n’exerce aucune activité agricole » ce qui présente une certaine importance. En effet, la légalité d’un projet au regard du droit de l’urbanisme est en principe contrôlée au regard du projet lui-même et non de la personne de son auteur

Il en va ainsi pour le permis de construire qui est en principe délivré au regard d’un projet et non d’une personne. De même, la légalité d’un transfert d’un permis de construire est généralement appréciée en fonction du projet autorisé et non de la qualité de son bénéficiaire.

Certes, en l’espèce ce n’est pas la légalité du permis qui est contrôlée car l’éolienne en était exonérée. Mais il conviendra de rester attentif à la portée de cet arrêt et vérifier à l’avenir si le Juge administratif tiendra compte davantage de la personne du pétitionnaire pour apprécier la légalité de sa demande d’autorisation. Dans la pratique, l’administration rejette parfois des demandes de permis de construire des installations de production d’énergies renouvelables en zone agricole au motif précis que le pétitionnaire n’exerce pas d’activité agricole.

En second lieu, l’arrêt précise que « le projet en cause est sans lien avec une activité de cette nature au sens du I de l'article NC 1 et n'entre dans aucune des catégories de constructions admises sous réserve dans cette zone et définies par le II du même article ». Ce faisant le Conseil d’Etat opère un raisonnement exactement inverse de celui de la Cour administrative d’appel de Nantes, dont l’arrêt du 27 mai 2008 disposait :

« si ledit article [NC2) interdit, notamment, l'implantation d'installations classées et de constructions non directement liées aux activités agricoles, aquacoles, sylvicoles ou extractives de la zone et les installations visées à l'article R. 422-2 du code de l'urbanisme, aucune disposition de ce même article du règlement n'interdit expressément l'implantation d'une éolienne ; qu'il suit de là qu'il y a lieu d'écarter la substitution demandée de ce nouveau motif de droit”.

Ainsi, si la Cour administrative d’appel de Nantes a relevé que le POS n’interdit pas la construction d’une éolienne en zone NC, le Conseil d’Etat relève qu’il ne l’autorise pas. Mais qu’au contraire seules sont autorisées des projets en lien avec l’activité agricole. Les deux juridictions ont donc adopté deux interprétations différentes des silences ou imprécisions du règlement du POS en cause.

En définitive, le Conseil d’Etat annule l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes et le jugement du Tribunal administratif de Rennes et rejette le recours de M. A tendant à l’annulation de l’arrêté interruptif de travaux du Maire.

* * * * * * * * * *

Conseil d'État

N° 320871  
Mentionné dans les tables du recueil Lebon
6ème et 1ère sous-sections réunies
M. Vigouroux, président
M. Richard Senghor, rapporteur
M. Guyomar Mattias, commissaire du gouvernement

FOUSSARD ; SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER, avocats

Lecture du vendredi 26 novembre 2010
REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

________________________________________

Vu le pourvoi, enregistré le 22 septembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté par le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ; le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler l'arrêt n° 07NT01624 du 27 mai 2008 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté son recours dirigé contre le jugement du 11 septembre 2007 par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de M. Jacques A, l'arrêté du 26 janvier 2006 du maire de Locmaria le mettant en demeure d'interrompre immédiatement les travaux entrepris en vue de l'édification d'une éolienne comportant un pylône support à structure maçonnée armée, sur une parcelle cadastrée située en zone NC du plan d'occupation des sols de la commune ;

2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 20 octobre 2010, présentée pour M. A ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

- le rapport de M. Richard Senghor, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de M. A,
- les conclusions de M. Mattias Guyomar, rapporteur public,

La parole ayant à nouveau été donnée à la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de M. A ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. / (...) / Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 160-1 et L. 480-4, ils sont tenus d'en faire dresser procès verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public ... ; qu'aux termes de l'article L. 480-2 du même code : L'interruption des travaux peut être ordonnée soit sur réquisition du ministère public agissant à la requête du maire, du fonctionnaire compétent ou de l'une des associations visées à l'article L. 480-1, soit, même d'office, par le juge d'instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel. / (...) / Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public ... ;

Considérant que M. A a entrepris la construction d'une éolienne sur un terrain lui appartenant, situé sur le territoire de la commune de Locmaria, à Belle-île ; que ces travaux ont fait l'objet, le 4 décembre 2005, d'un procès-verbal de constat d'infraction, établi à l'initiative du maire de Locmaria, agissant en qualité d'autorité administrative de l'Etat, en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme ; que, dans l'attente d'une décision de l'autorité judiciaire, le maire de Locmaria, par un arrêté du 26 janvier 2006 pris sur le fondement de l'article L. 480-2 du même code, a ordonné à M. A d'interrompre les travaux qu'il avait engagés ; que le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE se pourvoit contre l'arrêt du 27 mai 2008 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a confirmé l'annulation de la décision du 26 janvier 2006 prononcée par un jugement du tribunal administratif de Rennes en date du 11 septembre 2007 ;

Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;

Considérant qu'en se bornant à relever que la construction faisant l'objet de l'arrêté d'interruption des travaux litigieux n'avait pas méconnu les dispositions de l'article NC 2 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Locmaria, relatives aux occupations et utilisations du sol interdites dans la zone NC, alors que le ministre faisait valoir, pour établir que ledit arrêté était légal, que cette construction était illégale au regard des dispositions du II de l'article NC 1 du même règlement, relatives aux occupations et utilisations du sol admises sous réserve, la cour administrative d'appel a omis de répondre à un moyen soulevé devant elle et qui n'était pas inopérant ; que, par suite, le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE est fondé à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué ;

Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, par application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, de régler l'affaire au fond ;

Considérant que l'arrêté interruptif de travaux du 26 janvier 2006 a été pris au motif que les travaux entrepris portaient en réalité sur la réalisation d'un mur d'environ 1,80 mètre de hauteur dont la surface au sol dépasse 2 m², soumis à l'obtention préalable d'un permis de construire en vertu de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme et qu'une telle autorisation n'avait pas été sollicitée ; que pour justifier la légalité de la décision attaquée, le préfet devant le tribunal administratif de Rennes, puis le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'aménagement et du développement durables devant la cour administrative d'appel de Nantes, ont invoqué dans leurs écritures un autre motif, tiré de ce que le projet de construction litigieux méconnaissait les dispositions de l'article NC 1 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Locmaria ;

Considérant qu'en vertu de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, le règlement du plan d'occupation des sols est opposable à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux ; que si, pour contester la légalité de l'arrêté interruptif de travaux, M. A soutient que la construction projetée, compte tenu de sa faible dimension, entre dans le champ d'application des dispositions du 8° de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à l'époque des faits, et, par suite, ne requiert ni permis de construire, ni déclaration de travaux, ni aucune autre autorisation de construire, cette circonstance est sans incidence sur l'opposabilité des dispositions figurant dans le règlement du plan d'occupation des sols de la commune ; que sa parcelle est classée en zone NCa, qui délimite les parties du territoire affectées aux activités agricoles, sylvicoles et extractives et au logement d'animaux incompatibles avec les zones urbaines , sur lesquelles sont admises l'édification de constructions directement liées et nécessaires aux activités de la zone... ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. A n'exerce aucune activité agricole et que le projet en cause est sans lien avec une activité de cette nature au sens du I de l'article NC 1 et n'entre dans aucune des catégories de constructions admises sous réserve dans cette zone et définies par le II du même article ; que, par suite, la construction litigieuse méconnaît ces dispositions ; que, d'ailleurs, par un arrêt du 29 mai 2008 devenu définitif, la cour d'appel de Rennes a condamné avec sursis M. A au versement d'une amende pour s'être rendu coupable d'une infraction au regard des dispositions du plan d'occupation des sols et lui a enjoint de démolir l'ouvrage dans un délai de six mois ; qu'il résulte de l'instruction que le maire aurait pris la même décision s'il avait entendu se fonder initialement sur ce motif ; que, par suite, rien ne s'oppose en l'espèce à la substitution de motifs demandée ; que, dès lors c'est à tort que, pour annuler l'arrêté attaqué, le tribunal administratif de Rennes s'est fondé sur l'unique moyen soulevé par le demandeur, tiré de ce que la construction litigieuse ne requérait la délivrance d'aucune autorisation de construire ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté interruptif de travaux du 26 janvier 2006 ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par M. A, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens;

D E C I D E :
--------------

Article 1er : L'arrêt du 27 mai 2008 de la cour administrative d'appel de Nantes et le jugement du 11 septembre 2007 du tribunal administratif de Rennes sont annulés.

Article 2 : La demande de M. A est rejetée.

Article 3 : Les conclusions de M. A tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANPORTS ET DU LOGEMENT et à M. Jacques A.