La loi est dure, mais il n'y a pas de loi !

L’incroyable gâchis des lois jamais appliquées

Grâce à Nicolas Sarkozy, les choses avancent. Auparavant, par exemple, lorsque les enseignants se mettaient en grève, des millions de familles se retrouvaient devant des portes d’école fermées avec leurs enfants sur les bras, c’était malcommode et scandaleux, surtout pour les foyers modestes, bien en peine de se payer une baby-sitter. Mais, depuis le vote de la loi du 20 août 2008, qui oblige les établissements en grève à assurer l’accueil des élèves, la situation s’est améliorée. Certes, des millions de familles se retrouvent toujours devant des portes fermées avec leurs enfants sur les bras, car la plupart des maires n’ont pas les moyens (ou refusent tout net) d’appliquer ce texte, et rien n’est prévu pour les y contraindre. Mais les parents sont désormais autorisés à protester contre ce déni de droit. C’est un progrès.

Et une loi de plus pour du beurre ! Cela devient une habitude… Selon un récent décompte réalisé par le Sénat, 234 des 1 500 textes adoptés par le Parlement depuis 1981 n’ont été que partiellement ou pas du tout mis en œuvre, faute de décrets d’application. Et l’histoire de France regorge d’articles tombés dans les oubliettes le jour même de leur adoption – ou allègrement piétinés depuis. Sait-on que, aujourd’hui encore, le port du pantalon pour les femmes est officiellement subordonné à une déclaration en préfecture ? Et que le préambule de la Constitution de 1946, toujours en vigueur, garantit le droit à l’emploi pour tous les travailleurs, ainsi que leur capacité à «participer […] à la gestion de leur entreprise» ? Voilà beau temps déjà que les parlementaires perdent du temps à s’étriller pour pas grand-chose.

Mais, depuis l’arrivée à l’Elysée d’un président très agité, l’affaire est en train de tourner à la farce. Tests ADN pour les immigrés, réduction des taux de pesticides, encellulement individuel, traçabilité des prothèses dentaires… La pile des textes moulinés pour du vent (ou carrément violés par l’Elysée à peine leur encre séchée, comme la loi sur le secret des sources journalistiques dans l’affaire Bettencourt) s’étoffe à une vitesse phénoménale. «On a parfois l’impression de travailler en pure perte», reconnaît le sénateur PS du Loiret Jean-Pierre Sueur.

Cette impotence tient d’abord à l’inflation législative. Pour reproduire les nouveaux textes (lois et décrets), le «Journal officiel» a dû noircir l’an dernier 23 300 pages, contre 12 500 en 1970 et 17 000 en 1990. Un record absolu. Il faut dire que Nicolas Sarkozy a pris l’habitude de faire donner l’Assemblée à tout bout de champ. Attaque de pitbulls, crime sexuel commis par un récidiviste, agression dans un collège : à chaque fois, il exige la rédaction d’un amendement, parfois même d’un texte entier, pour marquer sa détermination et rassurer l’opinion. Depuis la fin 2002, il a ainsi fait voter ou a été à l’origine de cinq lois sur la sécurité intérieure !

Le problème, c’est que, pour pouvoir entrer en vigueur, les textes adoptés par le Parlement doivent avoir été préalablement précisés et complétés par l’exécutif, via une série de décrets et de circulaires. Or la rédaction de ces derniers, qui donne lieu à des arbitrages parfois tendus, exige énormément de temps. La moindre erreur peut en effet avoir des conséquences catastrophiques, l’affaire de la circulaire enjoignant les préfets d’évacuer les camps de Roms l’a encore une fois démontré.

«Un seul texte comme la loi Bachelot sur la santé nécessite l’écriture de 180 décrets, soupire Jean-Jacques Hyest, président de la commission des Lois du Sénat. Vous imaginez le travail ?» L’embouteillage est tel chez les conseillers ministériels et dans la haute administration, que les délais de publication (dix mois en moyenne) ne cessent de s’allonger, parfois jusqu’à la caricature. Il aura fallu cinq ans pour valider les règles de prévention des intoxications par le monoxyde de carbone. Et plus de trois pour entériner l’organisation de visites médicales en milieu scolaire, prévues par la loi de mars 2007 sur la protection de l’enfance, initiée après le scandale d’Outreau.

Mais le surmenage n’explique pas tout. Si l’exécutif tarde tant à rédiger les décrets, c’est aussi qu’il n’en a pas toujours envie. Le sénateur UMP Jean-Louis Masson en sait quelque chose. Face au refus du gouvernement de mettre en application la gratuité des appels téléphoniques vers les services sociaux (CAF, Sécu, Impôts…), votée en… juin 2004 par le Parlement, il vient de saisir le Conseil d’Etat pour «détournement de pouvoir». Par sûr que cela suffise à faire bouger Bercy, ouvertement opposé à cette réforme : si les usagers ne paient plus les appels, c’est aux organismes sociaux eux-mêmes que sera envoyée la facture…

Autre cause classique de retard, la pression des lobbys. «Elle est parfois plus efficace lorsqu’elle s’exerce contre un unique ministre que contre des centaines de parlementaires», reconnaît un haut fonctionnaire du ministère de la Santé, pas encore remis du hold-up réalisé par les dentistes sur la loi Bachelot. On le comprend. Outrés qu’un amendement du Sénat les oblige à dévoiler aux patients l’origine de leurs prothèses – la Chine et Madagascar, bien plus souvent qu’ils ne l’avouent – les pros de la roulette ont fait le siège du ministère, pour essayer de torpiller la mesure. Et ils y sont parvenus : par une ordonnance de mars 2010, le gouvernement a accepté de supprimer l’obligation qui leur restait en travers de la gorge.

Tirons aussi un coup de chapeau collectif à tous les groupes de pression anti-environnementaux, agriculteurs de la FNSEA, producteurs de pesticides, transporteurs routiers, amis du nucléaire, bétonneurs de littoral ou allergiques à l’éolien. Main dans la main, ils ont réussi à vider de quasiment tout son contenu la fameuse loi Grenelle 1, censée faire basculer la France dans un modèle de croissance propre et vertueux. La taxe écologique sur les poids lourds a été repoussée, l’implantation des éoliennes plus strictement réglementée, la pub sur les pesticides autorisée, le chauffage électrique encouragé dans les nouvelles constructions et les rejets de centrales nucléaires moins encadrés.

Fort heureusement pour les élus, ce genre de revirement à 180 degrés demeure l’exception. Mais qu’ils ne crient pas victoire trop tôt ! Une fois l’étape du décret franchie sans encombre, la loi peut trébucher sur un obstacle plus insidieux encore : le manque de moyens. Prenons par exemple le droit à l’incarcération des prisonniers en cellule individuelle, reconnu par le Parlement depuis… 1875. Eh bien, il n’a jamais pu être appliqué, faute d’argent. Et la réaffirmation solennelle de ce principe dans la loi pénitentiaire de 2009 n’y changera rien, car elle n’a été assortie d’aucune enveloppe budgétaire. Le remplacement du juge d’instruction par un collège de trois magistrats (il exigerait d’embaucher 240 robes d’hermine avec leurs greffiers), ou le suivi sociojudiciaire des violeurs libérés (le système pénitentiaire souffre d’un manque criant de médecins psychiatres), connaissent à peu près le même sort, pour exactement les mêmes raisons. Quant à l’instauration d’un «droit au logement opposable», il relève de la fantasmagorie.

Si l’Etat voulait vraiment offrir un toit à tous ceux qui en ont besoin, il lui faudrait en effet construire, de l’avis même du gouvernement, au moins 500 000 logements, perspective absolument délirante, eu égard à la situation des finances publiques. Christine Boutin, l’ex-ministre du Logement, avait d’ailleurs elle-même reconnu en 2008 que l’entrée en application de la loi pourrait «connaître un petit bug». Les faits lui ont donné raison au-delà de toute espérance : deux ans plus tard, à peine un demandeur sur huit se voit proposer un toit.

Reste une dernière explication à la mise au rebut de nos textes parlementaires : ils sont parfois tellement mal fagotés que leur mise en œuvre est tout simplement impossible. La loi organisant l’expérimentation de tests ADN pour tous les candidats au regroupement familial est à ce titre un vrai poème. Votée à l’issue d’une polémique très dure, elle était bardée de tant de garde-fous que l’administration elle-même en avait des sueurs froides : les tests ne devaient être réalisés qu’à la demande de la mère, la confidentialité des données devait être préservée, la création d’un fichier était interdite et l’Etat devait veiller à la sécurité absolue de la chaîne logistique.

Après des mois d’atermoiements, le gouvernement a préféré jeter l’éponge en septembre 2009. «Le législateur a émis trop de contraintes pour que l’on puisse signer un décret d’application dans les délais impartis», a expliqué le ministre en charge de l’Immigration, Eric Besson, il est vrai personnellement opposé à la mesure. En confessant que «nos consulats n’étaient pas équipés pour prendre ces empreintes génétiques». Fichtre ! Comme l’a regretté sans rire le mois dernier Nicolas Sarkozy, «la complexité des lois est telle que personne ne s’y retrouve plus».

Pour tenter d’arranger les choses, les présidents des deux assemblées, Gérard Larcher et Bernard Accoyer, ont créé en avril dernier un groupe interparlementaire sur la «qualité de la loi». Lors de la réunion inaugurale, le président du Sénat a dénoncé la «prolifération législative» en déplorant que «le législateur s’exténue à produire des textes que le citoyen ne comprend pas». Les élus ont décidé de donner l’exemple : ils ont promis de s’appliquer les retenues pour absentéisme inscrites dans les textes depuis 2008… mais jamais mises à exécution.

Source : Dominique Foing

Merci à Guy pour cet excellent tuyau