Pourquoi l’EPA a-t-elle mis fin au programme volontaire « Climate Leaders » ?

La semaine dernière, l’Agence de protection de l’envrionnement des États-Unis (EPA) annonçait mettre fin au programme « Climate Leaders ». Institué en 2002, ce programme volontaire permettait aux entreprises qui le souhaitaient de participer à un inventaire des gaz à effet de serre, tout en s’engageant à atteindre un objectif de réduction de leurs émissions.

Cette annonce a surpris et déçus nombre de participants au programme parmi lesquels on comptait notamment American Airlines, Applied Materials, Coca Cola, et Symantec. Beaucoup ne comprennent pas en effet cette décision définitive de l’EPA qui n’a fait l’objet d’aucune concertation alors que le programme été sensé fonctionner sur la base d’un partenariat étroit.
Au milieu des années 1990, le Québec et le Canada, ont également connu une expérience très similaire avec les programmes VCR au niveau fédéral et EcoGESte au niveau provincial. De façon, tout aussi soudaine les gouvernements avaient décidé de mettre fin à ces initiatives. C’était ironiquement, au moment même ou nos voisins du sud lançaient le « Climate leaders ».
Parmi les raisons probables de l’arrêt de ce genre de programme volontaire, on avance souvent des raisons budgétaires. Pourtant, le mode de fonctionnement de ces instruments de politique climatique est loin d’être des plus onéreux car ils exigent relativement peu de contrôle et de suivi de la part de l’administration comparativement à un dispositif strictement réglementaire. Cette dernière se contente d’enregistrer les rapports fournis par les compagnies.
Il y a le plus souvent d’autres explications, même si l’aspect budgétaire peut jouer à la marge. En particulier, le fait que les Agences comme les Ministères ne sont pas toujours à l’aise avec ce type de programmes car les fonctionnaires sont plus habitués et souvent plus convaincus par l’efficacité réglementaire que par la « bonne volonté » des entreprises privées, souvent jugée suspecte. On peut alors parler de blocage culturel ou de routines organisationnelles.
A cela s’ajoute le fait qu’il existe toujours un doute sur l’efficacité réelle de ce genre de programme. On peut en effet se demander dans quelle mesure les cibles de réduction n’auraient pas été atteintes, en l’absence de dispositions particulières, compte tenu de l’évolution normale du secteur, des améliorations techniques et de la course à la compétitivité. En un mot, les succès revendiqués par les membres ne résultent-ils pas davantage de scenarii business-as-usual que de véritables efforts motivés par l’atteinte de gains environnementaux ? Si les entreprises capitalisent clairement un gain en termes d’image, on peut en revanche se demander quelles sont les retombées d’un tel programme public pour la collectivité.
Mais il est aussi possible de lire la décision de l’EPA comme la volonté de passer à autre chose. Les programmes de reconnaissance d’actions volontaires sont souvent utilisés dans une première phase pour cerner des problématiques environnementales pour lesquels il n’existe aucune réglementation. Dans ce cas, l’approche volontaire offre un premier encadrement qui encourage de façon non contraignante les entreprises les plus proactives à dépasser les normes environnementales existantes. Après quelques années d’existence alors que le contexte politique et technologique a changé, le programme volontaire n'est généralement plus à même de fournir le même élan qu’à son lancement.
En un mot, ces programmes volontaires sont plus sûrement des mesures temporaires permettant d’encadrer des initiatives. Dans une certaine mesure, après qu’une certaine phase d’incertitude soit passée, une fois que les enjeux sont mieux cernés et compris, il devient possible d’envisager la mise en place de nouveaux instruments, probablement plus coercitifs et d’une portée élargie pour atteindre de nouveaux publics cibles. De leur côté, les entreprises participantes tirent souvent avantage du rapprochement et des relations nouées avec le Ministère ou l'Agence en orientant habilement les prochaines dispositions, fussent-elles de nature réglementaire ou non.