« L’ISF pollue le débat sur la fiscalité »

Alors que le Projet de Loi de Finances 2011 (PLF 2011) est  présenté aujourd’hui en Conseil des Ministres, Délits d’Opinion a rencontré Gilles Carrez, rapporteur général de la Commission des finances pour connaître son point de vue sur la fiscalité française et l’évolution des perceptions françaises vis-à-vis de celle-ci.

Délits d’Opinion : Une majorité de Français, toute tendance partisane confondue, semble avoir intégré l’impératif de contrôle des dépenses publiques. Dans quelles mesures cela vous parait-il important pour pouvoir effectivement tenir ces dépenses ?

Gilles Carrez : C’est vrai que s’agissant des dépenses, l’état d’esprit, la culture, est en train de changer. Nous nous rendons bien compte que nous ne pouvons pas augmenter la dépense publique dans notre pays. Chacun est conscient que cette dépense publique est maintenant l’une des plus élevées des pays développés : il y a des limites à tout, avec 53 – 54 – même 55% exceptionnellement en 2009 de dépenses publiques par rapport au PIB, on ne peut qu’essayer de refluer.

L’autre aspect de cette dépense publique est son côté multiforme : il existe des dépenses publiques à l’initiative de l’Etat, il y a surtout la dépense publique sociale liée aux différentes branches de régimes de sécurité sociale, que ce soit la maladie, la famille, les retraites et l’indemnisation du chômage. Tout cela représente aujourd’hui presque la moitié des dépenses publiques. Il y a également les dépenses locales. Les dépenses des collectivités locales qui paraissaient encore assez marginales dans la réflexion d’ensemble il y a une vingtaine d’années, sont devenues, avec la décentralisation, les transferts de compétences, avec leur progression aussi, leur dynamique forte,  un sujet majeur de préoccupation.

Dans la méthodologie des règles de gouvernances pour essayer de réguler cette dépense, on a progressé. Si je prends l’exemple de la dépense sociale qui est la plus difficile à maîtriser, sur l’assurance maladie on a essayé de mettre en place ce qu’on appelle l’Ondam (Objectif National des Dépenses d’Assurance Maladie), il y a déjà une bonne douzaine d’années. On le respecte plus ou moins mais petit à petit nous sommes dans un processus qui vise à ce que l’Ondam soit respecté. Concernant les dépenses de l’Etat, c’est beaucoup plus simple : cela fait maintenant presque 10 ans que la dépense d’Etat est exécutée à hauteur de la prévision et pas au-delà. De surcroît, cette prévision, d’une année sur l’autre, est actualisée de l’inflation et pas plus. Alors que pour les dépenses locales c’est plus compliqué : il y a 36.000 communes, 100 départements, 22 régions. Là aussi, on se rend compte qu’il faudra certainement diminuer un peu le rythme d’évolution qui a été très rapide.

Au final, sur la dépense, je dirais qu’on a une boite à outils multiformes de régulation, de contraintes qui va se préciser, qui va se resserrer mais qui permet une certaine visibilité sur les évolutions à venir.

Tel n’est pas le cas sur les recettes. Sur les recettes, on vit tout d’abord sur le tabou politique qui consiste à dire qu’il n’y aura pas d’augmentation d’impôt. Par ailleurs, en permanence on perce, on troue, on dégrève, on exonère, on plafonne, on optimise et je suis vraiment très frappé de la dissymétrie qu’il y a entre une démarche de plus en plus rigoureuse de la maîtrise de la dépense et l’absence totale d’outils pour protéger la recette.

Délits d’Opinion : Justement sur ce point, l’attention est généralement focalisée sur le niveau des dépenses. Pourtant depuis plusieurs années le niveau de dépenses publique n’a pas augmenté au-delà du niveau de l’inflation pour l’Etat, quand les recettes ont diminué d’environ 100 milliards d’euros. Cette diminution s’explique principalement par deux facteurs : baisse des prélèvements depuis 2000-2001, à travers deux grandes vagues et les compensations opérées dans le budget vis-à-vis des autres comptes publics.

N’y a-t-il pas selon vous, à travers cette dichotomie, une sorte d’obsession quasi-idéologique sur le niveau des dépenses alors que la majeure partie du problème viendrait plutôt finalement soit du niveau de créations de richesses insuffisant, soit d’une inadaptation du système fiscal qui laisse échapper une partie de ces richesses ?

Gilles Carrez : Il y a un aspect effectivement, non pas idéologique mais de principe de politique budgétaire. Concernant les dépenses pendant très longtemps on a vécu dans notre pays comme dans bien d’autres, sur le créneau de l’approche keynésienne : si l’économie stagne, j’injecte de la dépense publique qui génère un retour de croissance. C’est le scénario de sortie de crise des années 30. Ce schéma est resté au cœur de la pensée très longtemps. Aujourd’hui, à commencer par les pays les plus accros à la dépense publique, les pays scandinaves, en voient les limites. Cela a conduit de surcroît à des crises financières des finances publiques très graves au début des années 90. Ce crédo a été battu en brèche et tous les pays maintenant sont vraiment soucieux de la maîtrise de la dépense publique.

En revanche, sur la recette, le crédo consistait à dire, notamment les Républicains aux Etats-Unis, les Conservateurs au Royaume-Uni, la droite chez nous, en diminuant les impôts on va libérer les comportements, stimuler les initiatives ce qui va provoquer un redémarrage de la croissance. Cette vision est encore très présente : l’esprit de la loi TEPA de juillet 2007 est bien celui-là. La crise qui vient de se passer et dont on sort avec difficultés, relativise ce crédo : on se rend compte que la recette est indispensable pour couvrir une dépense. On redécouvre également une vérité d’évidence : un déficit c’est un écart entre une dépense et une recette,  on ne peut donc pas s’intéresser qu’à la dépense. Cela étant, ce qui est très pervers aujourd’hui, c’est que compte tenu de la limitation de l’évolution des dépenses, il est très tentant pour beaucoup de Ministères de passer par le détour de la fiscalité. Je prends un exemple : jusqu’en 2005, on finançait l’accession sociale à la propriété de logement par des subventions et puis on a mis en place, en lien et place de ces subventions du prêt à taux 0. Or le prêt à taux 0 ne fonctionne pas en crédit dans la colonne dépenses, il fonctionne par le biais d’un crédit d’impôt des banques, c’est-à-dire que les banques payent moins d’impôt sur les sociétés pour compenser le coût que représente pour elle d’emprunter des fonds à un montant de tant et de les prêter à 0 aux particuliers.

A partir de là, vous voyez qu’au lieu d’avoir un crédit budgétaire, qui une fois épuisé, conduit à arrêter les interventions et à attendre l’année suivante, on a une diminution d’impôt sur les sociétés et ce qui est assez pervers, c’est que comme cela va dans le sens de la baisse des impôts, on se donne doublement bonne conscience. Tout d’abord, on se donne bonne conscience générale parce que ça va dans le bon sens « Nous sommes en France dans un pays où les impôts et les prélèvements sont très élevés donc je baisse les prélèvements » ; c’est bien, et deuxièmement je poursuis avec telle ou telle niche fiscale, sociale, exonération, un but bien identifié qui va dans le sens de la stimulation de l’économie : j’incite à la construction de logements, avec le PTZ (Prêt à Taux Zéro), le Scellier ; j’incite à l’investissement dans les petites entreprises, avec la déduction d’ISF; j’incite à l’emploi à domicile avec les déductions d’impôt. Donc, il est beaucoup plus difficile de faire prendre conscience que cette approche conduit, de la même manière que l’augmentation des dépenses, à des déficits parce qu’elle se situe dans un cadre idéologique général qui va dans le bon sens du « je baisse les prélèvements ». Cette approche est en outre très populaire puisque les Français estiment tous qu’ils payent beaucoup trop d’impôt ou de cotisations. On donne donc satisfaction et de surcroît on est légitimé parce qu’on suit un but particulier.

Il n’est donc pas étonnant de ce fait, alors qu’on commence à maîtriser les dépenses, qu’on continue à produire de la niche fiscale et sociale à grande allure. Le dernier exemple est celui de la TVA restauration : la TVA restauration est une niche fiscale monumentale qui n’est compensée par aucune économie. Si cela avait été une dépense budgétaire, il aurait fallu, pour compenser cette nouvelle dépense, réaliser une économie ailleurs, là c’est une niche fiscale : je passe la TVA de 19,6 à 5,5% , cela coûte trois milliards et personne ne se pose la question du financement de ces trois milliards. Plus exactement, le raisonnement consiste à dire : puisque l’on baisse la TVA de 19,6% à 5,5%, cela va stimuler l’activité des restaurants et l’activité des restaurants va se traduire par des emplois supplémentaires, des cotisations sociales qui vont rentrer, de l’impôt sur les sociétés. Au final, ce raisonnement qui consiste à accepter une perte certaine au nom d’hypothétiques gains futurs est beaucoup plus difficile à combattre sur les niches fiscales et sociales et sur les baisses d’impôt qu’il ne l’est sur des dépenses budgétaires. C’est un thème éternel : Perrette, quand elle allait sur le marché, elle partait avec un pot à lait et était persuadée qu’elle reviendrait avec un bœuf : on connaît l’histoire. Sur la TVA restauration par exemple, on demande à voir où sont les surcroîts de croissance générés par cette mesure.

Délits d’Opinion : Dans une interview réalisée par Délits d’Opinion avec Eric Heyer, Directeur adjoint de l’OFCE, celui-ci estimait que le Gouvernement avait peut-être tendance à tenir un double discours : d’un côté auprès de la Commission européenne, il avait tendance à promettre qu’il allait réduire les déficits et mettait donc l’accent sur les comptes publics, quand dans le discours interne il déclarait que la priorité en 2010 serait la baisse du chômage. Avec-vous également ce sentiment d’un double discours ?

Gilles Carrez : Non, les deux choses sont complètement liées : la lutte contre le chômage est au cœur de la croissance et du rétablissement des comptes. Les comptes de l’Unedic se rétabliront très rapidement dès lors que le chômage baissera, ils deviendront même excédentaires. Il est important de ne pas oublier que l’on table sur une baise du chômage pour financer le surcoût que l’on aura sur les retraites et pouvoir transférer un excédent de cotisations chômages vers une majoration des cotisations retraites. Alors la question derrière est de savoir jusqu’à quel point peut-on engager des pertes de recettes, à partir des exonérations de charges sociales – patronales par exemple, pour stimuler l’emploi, ou à travers l’acceptation de baisses substantielles de l’impôt sur le revenu, ça représente quand même presque deux milliards d’euros au titre de l’emploi à domicile : jusqu’à quel point la lutte contre le chômage peut justifier des baisses objectives de recettes ?

A travers le plan de relance et maintenant l’emprunt national, nous avons mis en place un certain nombre de moyens clairement dédié à la croissance qui n’empêchent pas pour autant de garder la ligne de la maîtrise générale de la dépense. L’objectif consiste à essayer d’être plus sélectif dans les dépenses par rapport à l’objectif de croissance, donc être de plus en plus rigoureux dans l’analyse coût – efficacité des dépenses publiques par rapport à cet objectif de croissance.

« Sans ISF, il serait probablement plus facile de créer une tranche supplémentaire d’impôt sur le revenu »

Délits d’Opinion : En 2009 est réapparue la question d’une éventuelle surtaxe sur les plus hauts revenus ainsi qu’une possible refonte de l’ISF. Ces questions sont-elles d’ores et déjà dépassées ou au contraire ces deux éléments, symbolique de la question fiscale, seront-elles au cœur de la campagne de 2012 ?

Gilles Carrez : Selon moi l’ISF pollue ce débat sur la mise à plat de la fiscalité. Ce n’est pas étonnant que la plupart des pays aient supprimé l’ISF. Il est possible de rééquilibrer de façon beaucoup plus efficace la fiscalité en direction d’une imposition plus importante des revenus significatifs ou très élevés si on n’a pas, en même temps, cette véritable hypothèque que représente l’ISF. Pour vous donner des exemples, c’est l’ISF qui justifie la mise en place du bouclier fiscal : s’il n’y avait pas d’ISF il n’y aurait pas de bouclier fiscal. S’il n’y avait pas l’ISF, il serait probablement plus facile de créer une tranche supplémentaire d’impôt sur le revenu. Un certain nombre de pays s’oriente d’ailleurs dans cette direction. L’ISF donne une très mauvaise image de notre fiscalité. Aujourd’hui en Europe où chacun revendique une harmonisation des politiques économiques à côté de l’Union monétaire. Or le début de la politique économique c’est la politique fiscale. Quelle est la singularité de la fiscalité française ? Elle a un impôt que plus personne n’a. L’ISF oblige à bâtir des instruments de type bouclier et interdit d’explorer des pistes qui à mon avis iraient dans le sens d’un accroissement des ressources dont nous avons besoin et en même temps une meilleure justice fiscale.

Cette question devra plutôt être traitée après 2012 car elle nécessite beaucoup de pédagogie auprès de nos concitoyens. Leur faire comprendre que l’Impôt de Solidarité sur la Fortune est contre-productif par rapport à la solidarité fiscale est assez difficile.

Propos recueillis par Olivier