Loi LRU: principe d’indépendance sans substance n’est que ruine… (CC, n° 2010-20/21 QPC du 06 août 2010, J. COMBACAU et a., Collectif pour la défense de l’Université)

 par Serge SLAMA

Dans le cadre du contentieux en annulation contre le décret d’application de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (« LRU »), mettant en oeuvre la très contestée réforme « Pécresse », le Conseil constitutionnel était saisi de deux QPC d’éminents juristes universitaires (CE, 9 juin 2010, Jean Combacau, Pierre Delvolvé, Jean du Bois de Gaudusson, Yves Gaudemet, Yves Jégouzo et Frédéric Sudre, n° 316986 et du COLLECTIF POUR LA DEFENSE DE L’UNIVERSITE (Olivier Beaud), Jacques Petit et a., n° 329056. V. la synthèse des conclusions de R. Keller du 26 mai 2010) portant sur le deuxième alinéa du 4° de l’article L. 712-2 du code de l’éducation ainsi que de son article L. 952-6-1 (procédures de recrutement des enseignants-chercheurs par les comités de sélection) d’une part et les articles L. 712-8 et L. 954-1 du même code (gouvernance des universités et statut des enseignants-chercheurs) d’autre part. Hormis une réserve précisant que les présidents d’université ne peuvent commettre de détournement de pouvoir lorsqu’ils utilisent leur droit de véto à un recrutement, cette décision déclare l’ensemble des dispositions renvoyées conformes au principe d’indépendance des enseignants-chercheurs et au principe d’égalité.

Même si les deux questions portaient sur des dispositions différentes, le Conseil constitutionnel prononce la jonction pour y répondre par une seule décision (v. pour une jonction du même type Cons. constit. n° 2010-4/17 QPC du 22 juillet 2010 M. Alain Cachard et Association des pensionnés civils et militaires en Nouvelle-Calédonie, Actualités droits-libertés du 3 août 2010  (2)), compte tenu du fait qu’elles sont , selon les explications de la doctrine autorisée, significatives « de l’esprit nouveau [sic] que le législateur de 2007 a entendu faire régner sur l’université française » (Cahiers du Conseil constitutionnel, n°30, p.1).

Sur le fond, s’agissant de la procédure de recrutement des enseignants-chercheurs (première QPC), les requérants mettaient en cause les articles L. 952-6-1 (comité de sélection) et L. 712-2, 4° (droit de véto présidentiel pour tout recrutement sauf les premières affectations par le concours national d’agrégation) au regard d’une part du principe constitutionnel d’indépendance des enseignants-chercheurs et d’autre part du principe d’égalité découlant de l’article 6 de la DDHC sous l’angle de l’égal accès de tous aux emplois publics.

Le principe d’indépendance a été consacré par le Conseil constitutionnel, en tant que principe fondamental reconnu par les lois de la République (CC n° 83-165 DC du 20 janvier 1984, loi « Savary », cons. 20). Il en avait déduit la nécessité d’assurer « une représentation propre et authentique dans les conseils de la communauté universitaire » des professeurs d’université (cons. 27). Ce principe est également protégé par le Conseil d’Etat (CE, 29 mai 1992, Association des professeurs titulaires du Muséum national d’histoire naturelle, n° 67622 ; CE, réf., 22 juin 2009, Université de Picardie Jules Verne, n° 328756). Il bénéficie aussi bien aux professeurs d’université, aux maîtres de conférences et aux personnels assimilés (CC n° 93-322 DC du 28 juillet 1993, Loi relative aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ; n° 94-355 DC 10 janvier 1995, Loi organique modifiant l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature, cons. 23).

Dans sa décision, le Conseil rappelle certes que « la garantie de l’indépendance des enseignants-chercheurs résulte d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République » et que ce principe « implique que les professeurs et maîtres de conférences soient associés au choix de leurs pairs ». Mais il ajoute, contredisant immédiatement le principe qu’il vient de rappeler, qu’il « n’impose pas que toutes les personnes intervenant dans la procédure de sélection soient elles-mêmes des enseignants-chercheurs d’un grade au moins égal à celui de l’emploi à pourvoir » (cons. 6). Selon les Cahiers, la décision constituerait un progrès dans l’application de ce principe car, jusque là « c’est toujours au stade de l’exercice de l’activité d’enseignant-chercheur » qu’il a été appliqué alors que la décision l’étend, de manière « logique » et « sur l’invitation des premiers requérants », au stade de leur recrutement.

Mais, en substance, comment l’indépendance pourrait-elle être assurée alors que la décision est prise dans des instances (conseil scientifique, conseil d’administration restreint) et par une autorité (président de l’Université) qui peuvent être d’un grade inférieur à l’enseignant-chercheur recruté voire même ne pas tous être enseignants-chercheurs ? Le Conseil balaye cet argument de logique en estimant que les garanties offertes par la loi sont suffisantes pour garantir le principe. En effet, selon son analyse, même si la loi « LRU » a renforcé les pouvoirs des organes permanents des universités et notamment les attributions du président, le pouvoir de proposition du président dans la composition des comités de sélection « est strictement encadré par la loi » en ce qu’il doit tenir compte, dans ces propositions pour composer les comités de sélection « du rang et des compétences des personnes et respecter un équilibre entre les enseignants de l’université et ceux qui exercent leurs fonctions dans d’autres universités ». In fine, la décision relève de « la seule compétence du conseil d’administration » (cons. 8). S’agissant conseil scientifique, qui n’est pas composé uniquement d’enseignants-chercheurs, son intervention ne porte pas davantage atteinte au principe d’indépendance car il n’émet « qu’un simple avis sur les propositions faites par le président de l’université » (cons. 9). Quant au conseil d’administration, le seul fait qu’il siège qu’il siège « dans une formation restreinte aux représentants élus des enseignants-chercheurs et personnels assimilés » lorsqu’il décide du recrutement suffit, pour le Conseil constitutionnel, à garantir le respect du principe (cons. 10 et 13).

Aux yeux du Conseil, les garanties apportées dans la composition et le fonctionnement des comités de sélection pour apprécier les mérites scientifiques des candidats sont suffisantes. Il relève notamment qu’ils sont composés d’enseignants-chercheurs et de personnels assimilés, « pour moitié au moins extérieurs à l’université, d’un rang au moins égal à celui de l’emploi à pourvoir » et  qu’ils sont choisis « en raison de leurs compétences, en majorité parmi les spécialistes de la discipline en cause ». Chaque comité doit, par un avis motivé unique, dresser la liste de ceux qu’il retient (cons. 11). Cela suffit, selon les Cahiers, « à préserver le principe d’indépendance des enseignants-chercheurs, à l’heure où le législateur entend favoriser l’interdisciplinarité et la coopération entre les enseignants des différentes matières.  Le Conseil précise néanmoins, seul apport réel de cette décision, que « le conseil d’administration ne peut proposer au ministre la nomination d’un candidat non sélectionné par le comité » (cons 12) car le législateur a entendu « laisser à chaque comité la responsabilité d’établir une sélection des candidats qui s’impose au conseil d’administration », selon les Cahiers. Le Conseil n’écarte en revanche pas la possibilité pour le conseil d’‘administration non seulement de rejeter la liste établie par le comité mais aussi, et surtout, changer l’ordre retenu. Au bilan, le fait que les enseignants-chercheurs soient juste « largement associés » au recrutement de leurs pairs, suffit à assurer le respect du principe d’indépendance.

L’atteinte au principe d’égalité est également écartée car tous les candidats « au recrutement, à la mutation ou au détachement » se trouvent soumis « aux mêmes règles » (cons. 14). Le Conseil retient donc ici une conception abstraite de l’égalité s’écartant de la solution dans sa décision « 3^ème voie ENA » dans laquelle le principe d’égal accès aux emplois publics « ne s’oppose pas à ce que les règles de recrutement destinées à permettre l’appréciation des aptitudes et des qualités des candidats à l’entrée dans une école de formation ou dans un corps de fonctionnaires soient différenciées pour tenir compte tant de la variété des mérites à prendre en considération que de celles des besoins du service public » (CC n° 82-153 DC du 14 janvier 1983, cons. 5).

Selon les explications des Cahiers, la nouvelle procédure vise non seulement à « accélérer les recrutements », mais aussi à « lutter contre le « clientélisme » qui, selon les promoteurs de la réforme, pèse lourdement, au niveau local, sur le recrutement des enseignants-chercheurs ». Pour lutter contre ce phénomène, qui effectivement handicape l’Université française, le Conseil valide donc la possibilité pour des instances locales de changer, en raison de considérations locales et sur la base de critères non établis, la liste proposée par un comité composé à moitié de personnes extérieures à l’établissement sur la base des mérites et des aptitudes, après examen des travaux et auditions de certains candidats…

S’agissant du « pouvoir de veto » du président de l’université, on retrouve le même type de considérations. Le fait que le président peut s’opposer au recrutement, à la mutation ou au détachement des candidats « dont les mérites ont été au préalable distingués par un comité de sélection » ne porte pas atteinte au principe d’indépendance. Néanmoins, le Conseil prend la peine de préciser que le président ne peut commettre de détournement de pouvoirs en fondant « son appréciation sur des motifs étrangers à l’administration de l’université et, en particulier, sur la qualification scientifique des candidats retenus à l’issue de la procédure de sélection » (cons. 15 et 16). Les Cahiers expliquent que l’appréciation du comité de sélection et des conseils « ne saurait être remise en cause par la décision individuelle du président, quand bien même celui-ci disposerait exceptionnellement des compétences scientifiques nécessaires ».

S‘agissant du statut des enseignants-chercheurs et la nouvelle « gouvernance » des universités (seconde QPC), le Conseil écarte l’atteinte aux deux mêmes principes d’indépendance et d’égalité (sous l’angle de l’égalité entre les fonctionnaires d’un même corps consacré depuis CC n° 76-67 DC du 15 juillet 1976, cons. 2).

En premier lieu, le Conseil estime que l’existence de dispositions statutaires applicables  aux enseignants chercheurs, résultant « à la fois du statut général des fonctionnaires et des règles particulières du statut des enseignants-chercheurs prévues par décret en Conseil d’État », offre une garantie suffisante face ce pouvoir des conseils d’administrationb(cons 21). Les Cahiers précisent que le contrôle du respect de ces garanties statutaires peut être assuré par le juge administratif.

En second lieu la différence de traitement qui peut résulter, « à titre transitoire », de l’élargissement des compétences et la possibilité de moduler les services, repose, selon le Conseil, « sur des critères objectifs et rationnels » (v. CC n° 97-391 DC du 7 novembre 1997, cons. 10 ; n° 98-405 DC du 29 décembre 1998, cons. 16) et ne porte donc pas atteinte à l’égalité de traitement entre les fonctionnaires d’un même corps (cons. 22 ). Les Cahiers concèdent que « la différence potentielle de traitement est réelle » mais elle « s’éteindra nécessairement, au plus tard le 12 août 2012, lorsque toutes les universités bénéficieront des responsabilités et compétences élargies » et que le but poursuivi par le législateur « a été d’assurer le passage à l’autonomie des universités selon le rythme que chacune d’elle est apte à soutenir ». Le Conseil admet donc une différence de traitement entre des fonctionnaires appartenant à un même corps, selon l’aptitude de leur établissement d’affectation, pendant près de 5 années…

On relèvera que M. Charasse a estimé, malgré l’article 4 du règlement, qu’il pouvait siéger alors même qu’il a pris position contre le principe d’indépendance dans de précédentes déclarations  (v. “L’indignité du sénateur Charasse“, Drôle d’en-droit, 24 février 2010), ce qui est contraire au principe d’impartialité.

Cons. constit., n° 2010-20/21 QPC du 06 août 2010, M. Jean COMBACAU et autres [Conformité sous réserve]