Jeudi 15 juillet, le Congrès américain a adopté une réforme de la régulation financière, un dossier dont les deux chambres débattaient depuis plus d'un an, et qui se veut la plus grande réforme de Wall Street depuis 1930 ! Avant d'en examiner un peu plus avant les points saillants, il est utile de rappeler qu'elle s'est construite sur des concessions entre les deux camps politiques.
En effet, tout a commencé il y a un peu plus d'un an, après l'adoption d'un premier texte de 1 279 pages par la Chambre des représentants mais que le Sénat avait refusé d'entériner. Il a donc fallu courtiser les élus du parti Républicain, en proposant notamment l'abandon des prélèvements bancaires qui auraient permis d'engranger 19 milliards de dollars... In fine, le Dodd-Frank Act est un texte de 2 300 pages dont il reste encore à fixer de nombreux détails à coup de décrets rédigés par les dix régulateurs concernés, dans un délai de trois mois à quatre ans !
Venons-en aux principales dispositions de cette loi :
1) Prévention du risque systémique : la réforme prévoit la création d'un conseil de surveillance de la stabilité financière (Financial Stability Oversight Council) pour identifier les établissements dits systémiques, c'est-à-dire ceux dont la faillite peut mettre à mal tout le système financier. La Banque centrale américaine (Fed) devra alors décider des mesures à adopter pour limiter ce risque (renforcement les fonds propres,...). Si l'un de ces établissements financiers devait néanmoins être confronté à une faillite, il serait soit recapitalisé, soit liquidé sous l'autorité de la FDIC, qui est l’autorité en charge du système public de garantie des dépôts aux États-Unis (l'équivalent du fonds de garantie des dépôts en France).
Cette nouvelle procédure sera financée par un fonds géré par la FDIC et alimenté par les institutions financières bénéficiant du système public de garantie des dépôts, selon le risque généré par chacune d'entre-elles. On ne perd néanmoins pas le Nord au pays de Buffalo Bill, puisque ces mesures de sauvetage pourront être financées, à titre provisoire, par le Trésor américain... Est-ce un hasard si, en anglais, le mot contribuable se traduit par taxpayer ?
2) Limitation des activités spéculatives des banques : la proposition de Paul Volker de réinstaurer une sorte de Glass Steagall Act (loi votée après la crise de 1929, abolie en 1999 et qui imposait de distinguer clairement les activités de banques de dépôts de celles de banques d'affaires) avait fait les frais des concessions politiques. Il en résulte désormais qu'il est interdit à une institution bénéficiant du système public de garantie des dépôts de négocier des valeurs mobilières en nom propre (ce que l'on appelle le proprietary trading), d'exercer une activité de hedge fund ou de fonds de private equity et d'investir dans ce type de fonds. En outre elles ne pourront plus investir plus de 3 % de leurs fonds propres (mesurés par le Tier 1) dans un fonds spéculatif ou un fonds de capital investissement. A noter que les transactions effectuées pour le compte de clients et celles destinées à se couvrir n'entrent pas dans le champ d'application de la loi, ce qui n'est pas sans conséquence comme nous le verrons ci-dessous.
Bien que vue comme la pierre angulaire de la réforme, cette disposition "anti-spéculation" souffre de nombreuses limitations et exceptions qui la rende bien moins contraignante qu'il n'y paraît. Tout d'abord, les établissements concernés bénéficieront d’un délai de deux ans pour adapter leur portefeuille d’investissements. Sous certaines conditions qui restent à définir, ce délai pourrait même être revu à la hausse... De plus, il existe d'ores et déjà une difficulté de compréhension - et donc d'application - de la mesure aux institutions étrangères intervenant sur le marché américain. En outre, la distinction entre les activités pour compte propre et celles opérées pour le compte de clients n'est pas évidente, laissant ainsi la porte ouverte à des débordements... Quant à la limite de 3 % évoquée ci-dessus, elle ne prendrait pas en compte l'existence d'un effet de levier dont on sait les conséquences depuis la crise des subprimes.
3) Augmentation de la transparence sur le marché des produits dérivés : pour faire simple, disons qu'il s'agit de mieux réguler (réguler tout court ?) les produits négociés de gré à gré, en faisant transiter les échanges par une chambre de compensation qui permettra de conserver des traces. Les SWAP sont les premiers visés par cette mesure. Néanmoins, il reste que pour l'instant peu de détails sont connus et que, en l'état, le filtre est loin d'être parfait et que de nombreux produits dérivés échapperont de fait à cette régulation !
4) Protection des consommateurs : comme le pauvre taxpayer paie déjà pour les errements de sa banque, l'État, en sa qualité de bon prince, lui a tout de même concocté quelques articles censés le protéger des méchants prédateurs financiers. Ainsi, un Bureau of Consumer Financial Protection a été créé pour lutter contre les pratiques commerciales abusives des établissements de crédit. Cela devrait notamment passer par une meilleure information du consommateur sur les spécificités de son crédit et surtout par l'obligation de s'assurer réellement de la capacité de remboursement de l'emprunteur (jusqu'en 2006, on a vu des établissements de crédit prêter 150 % de la valeur d'une maison à des ménages ne disposant que de 1 000 dollars de revenus mensuels !).
En définitive, s'il s'agit bien d'une réforme dans la lettre, les nombreuses concessions et les amendements successifs ont fini par édulcorer l'esprit du texte. Au lieu de consolider les multiples autorités réglementaires américaines déjà existantes, on se contente de redéfinir leurs missions et même d'en inventer de nouvelles alors que ces autorités n'ont pas été capables de prévenir la crise actuelle. De plus, ces mesures ont été créées spécifiquement pour le marché américain, dans un contexte de mondialisation des flux de capitaux : cherchez l'erreur !