La décentralisation est-elle allée trop loin ?

Alors que la réforme des collectivités territoriales est toujours en cours d’examen à l’Assemblée nationale¹, les enjeux de la décentralisation sont renouvelés par l’actualité. Abstention inédite aux régionales du mois dernier (plus de 53 %), compensation de la suppression de la taxe professionnelle, budget « de révolte » adopté par le conseil général de Seine-Saint-Denis. Mais dans cette forêt d’interrogations, la plus essentielle reste absente. Pourtant, bientôt trente ans après les lois Defferre, le bilan global de la décentralisation doit être examiné. Et comme tout consensus mérite d’être interrogé, la question qui se pose est simple : la France a-t-elle vraiment gagné à être décentralisée ?

Les origines d’un consensus

Lorsqu’en 1981, après la victoire de la gauche mitterrandienne aux présidentielles et aux législatives, Gaston Defferre, le maire inamovible et omnipotent de Marseille, devient ministre de l’Intérieur et de la décentralisation dans le gouvernement de Pierre Mauroy, ce vieil habitué de la politique se voit  confier l’une des réformes prioritaires du président Mitterrand. Pourquoi décentraliser la France ? La gauche réalise en fait une réforme imaginée par la droite. Elle reprend une évolution engagée douze ans plus tôt par De Gaulle, à travers la réforme du Sénat et la régionalisation, rejetées par les Français lors du référendum du 27 avril 1969. En 1976, la réflexion est relancée par le rapport Vivre Ensemble² établi par Olivier Guichard, qui mène au projet de loi relatif au développement des responsabilités locales, présenté en 1980 par le ministre de l’Intérieur du gouvernement Raymond Barre, Christian Bonnet ; l’examen parlementaire n’aboutit cependant pas avant les élections de 1981.

La gauche reprend donc les projets de la droite à peu près où ils ont été arrêtés. Notons que le consensus transpartisan n’est pas forcément problématique. Car la décentralisation réalisée par la gauche répond à un principe fondamental : le transfert de pouvoirs et de compétences depuis les autorités administratives vers des autorités politiques. L’idée correspond à un souhait fort : responsabiliser les niveaux de décision et les soumettre au contrôle des électeurs, redonner aux collectivités une véritable liberté d’initiative. Dès le 15 juillet 1981, à Lyon, Mitterrand déclare : « La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire. »  Examinée dès l’été 1981, la première loi Defferre (« droits et libertés des collectivités territoriales ») est promulguée le 2 mars 1982, et accomplit trois changements majeurs repris des projets précédents : la fin de la tutelle du préfet sur les collectivités territoriales (remplacée par un contrôle de légalité a posterori par les juridictions administratives et les chambres régionales des comptes), le transfert du pouvoir exécutif départemental du préfet au président du conseil général, et la transformation des régions (créées en 1972) en collectivités territoriales administrées par un conseil régional élu au suffrage universel direct.

Complétée par de nouvelles lois dès 1983 et au fil des ans³, la décentralisation est relancée par le gouvernement Raffarin à partir de 2002. Cet « acte II » de la décentralisation passe surtout par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Celle-ci conduit essentiellement à introduire la décentralisation dans la Constitution. L’article 1^er proclame désormais, non seulement que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale » mais aussi que « son organisation est décentralisée. » La réforme introduit aussi le droit d’expérimentation (art. 72) et le principe d’autonomie financière (art. 72-2). Plusieurs lois organiques et ordinaires viennent parachever cette réforme et la rendre applicable, et la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 transfère de nouvelles compétences, vers les régions (coordination économique, formation professionnelle, transports) et les départements (action sociale, logement social).

Complexité, gaspillage, inégalités

Les différentes évaluations portant sur cet « acte II » en soulignent l’échec et les insuffisances, qui ont d’ailleurs inspiré la réforme en cours des collectivités territoriales. La Cour des comptes a ainsi montré dans un rapport de 2009 comment l’État, en enclenchant une vague de décentralisation très mal maîtrisée, avait conduit à une plus grande complexité de la gestion des politiques publiques, à la multiplication des procédures de concertation et de financements croisés, et à un véritable gaspillage de ressources, menant à l’augmentation des dépenses des collectivités territoriales, multipliées par cinq alors même que celles de l’État l’étaient par trois⁴. Une situation rendue plus compliquée en raison de transferts de charges non compensés, et plus récemment par la suppression de la taxe professionnelle sur les investissements productifs et, encore une fois, par une compensation incomplète. Le conseil général de Seine-Saint-Denis a ainsi voté le 8 avril dernier un budget en déséquilibre : 75 millions d’euros de déficit inscrits en signe de « révolte », le président du conseil général, le socialiste Claude Bartolone, réclamant une partie des 640 millions d’euros qu’il estime dûs par l’État au département, notamment au titre de la taxe professionnelle, du ticket modérateur et du RSA.

Mais la conséquence la plus choquante de la réforme de 2003-2004 est peut-être l’augmentation des inégalités territoriales. Le principe de péréquation, introduit de façon très laconique dans la Constitution par la réforme de de 2003, renvoie à une application législative⁵. Les transferts de compétences doivent ainsi faire l’objet de transferts de ressources qui soient adaptés aux charges transférées pour chacune des collectivités territoriales, afin que les politiques de transports ou les prestations d’aide sociales soient adaptées aux besoins locaux, et non à la richesse disponible.

La République est-elle une et indivisible ?

Or, c’est l’inverse qui a été observé, et le rapport annuel de l’Inspection générale des affaires sociales relevait dès 2008 que « les mécanismes de péréquation mis en place par l’État réduisent faiblement les inégalités de ressources entre collectivités », et que « les conséquences des écarts de ressources sur les politiques sociales transférées sont importantes »⁶. Une étude de la Drees parvenait en 2007 aux mêmes conclusions : « un département riche en termes de proportion de foyers imposables ou de revenu fiscal médian, compte en général moins de bénéficiaires de l’aide sociale ; en revanche, compte tenu de rentrées fiscales plus élevées, il dispose de moyens financiers plus importants et peut engager des dépenses par bénéficiaire plus conséquentes ou bien étendre les aides sociales à des populations plus importantes que celles qui ressortent du strict cadre légal »⁷. Des inégalités qui concernent particulièrement l’aide aux personnes handicapées ou l’aide sociale à l’enfance. Quant au RSA, si le calcul du montant touché par les bénéficiaires est défini de façon nationale et ne peut donc pas varier d’un département à l’autre, les mesures d’accompagnement dépendent en revanche des moyens consacrés par chaque conseil général. Les inégalités territoriales augmentent de façon indéniable⁸.

L’Île-de-France est un exemple saisissant de ces travers structurels de la décentralisation française : les mouvements quotidiens de population, la polarisation de certaines activités économiques (aéroports, centre d’affaires de La Défense), et de nombreux éléments géographiques liés à des siècles d’histoire et non aux décisions politiques de responsables locaux, rendent le découpage en départements caduque. Ainsi, les départements voisins de Seine-Saint-Denis et des Hauts-de-Seine ont-ils des populations de taille comparable, des superficies proches, pourtant l’activité économique des deux départements est radicalement différente. Ce contraste influe sur les ressources des deux départements, sur les budgets et, avec le poids différent de certaines charges, notamment de l’aide sociale, induit des différences extrêmes de moyens disponibles pour les politiques départementales, comme on peut le voir avec l’exemple de l’éducation sur le tableau suivant, qui rappelle que les Hauts-de-Seine parviennent à consacrer deux fois et demie plus de fonds par collégien pour la rénovation et la construction des établissements que la Seine-Saint-Denis⁹.

Proximité géographique, éloignement démocratique

Quel changement fondamental causé par la dernière vague de décentralisation, mène à ce que tous ces maux se révèlent ? Après un « acte I » visant à transférer des compétences depuis des responsables de l’administration vers des responsables politiques, l’« acte II » transfère surtout des compétences depuis des responsables politiques nationaux vers des responsables politiques locaux. La différence n’est pas anodine : dans un cas, le contrôle démocratique direct est introduit, dans un autre cas il est seulement déplacé. La question qui se pose dès lors est celle de l’efficacité du contrôle démocratique : celui-ci est-il meilleur au niveau local ? Rien ne le prouve, et les taux d’abstention plus élevés des élections locales donnent moins de légitimité à certaines initiatives locales qu’à des décisions nationales.

Par ailleurs, la complexité liée au nombre de niveaux de décision crée d’autres limites au caractère démocratique de la décentralisation. Il est ainsi souvent difficile d’identifier les acteurs compétents, lorsque ceux-ci n’interviennent pas à plusieurs sur une même politique. D’autre part, le caractère souvent flou des programmes électoraux locaux, la faiblesse des engagements concrets, réduit la portée de l’élection au suffrage universel direct. Enfin, les citoyens sont mal informés sur l’actualité politique locale : peu d’entre eux sauraient même identifier la composition de l’exécutif régional, départemental ou même municipal. Chacun connaît le nom du ministre de l’économie, il en va rarement de même pour les vice-présidents de région ou de département, ou maires adjoints, chargés du même secteur.

Quant à la réforme des collectivités territoriales en cours, on ne saurait la qualifier autrement que d’extrêmement discrète. On n’a ainsi pas vraiment entendu que les élections régionales de 2010 étaient tout simplement les dernières, et que les nouveaux élus sont élus, non pas pour six ans, mais seulement quatre¹⁰. Sous réserve d’adoption et d’éventuels amendements, en 2014 devrait en effet avoir lieu la première élection des conseillers territoriaux, siégeant à la fois dans les conseils généraux et régionaux, et élus pour six ans, au scrutin uninominal à un tour pour 80 % d’entre eux, et à la proportionnelle pour les 20 % restants. Cependant, les sujets les plus épineux ont été éliminés du projet de réforme : ainsi les financements croisés, la fiscalité locale, la péréquation, la compensation insuffisante des charges ont été « oubliés » dans le projet, malgré de nombreux débats à ce sujet lors des préparatifs, en particulier au sein du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur.

La décentralisation contre l’égalité ?

Ne serait-ce dès lors que dans la décentralisation pratiquée depuis une petite dizaine d’années qu’il faut chercher la source de tous ces travers ? La question n’est pas si simple. Car la décentralisation a des limites insuffisamment soulignées. Qui aujourd’hui se dira contre la décentralisation ? D’une part, la décentralisation ne peut être absolument bonne partout. Décentraliser le RMI et, aujourd’hui, le RSA, défie la logique politique : des mesures décidées et mises en œuvre au niveau national, sont ainsi pourtant gérées par les conseils généraux, tandis que les versements sont effectués par les Caisses d’allocations familiales. Si inhabituelle soit-elle, la question de la recentralisation ne devrait pas être négligée.

La décentralisation n’est donc pas forcément une aubaine. Il faut dire également qu'elle renvoie à une tradition idéologique bien distincte de l’égalité républicaine. Qui sont donc les théoriciens de la décentralisation ? Citons Benjamin Constant, qui dans ses Principes de politique (1815) fut sans doute le premier à formuler clairement le principe de subsidiarité, mais aussi à réclamer un véritable fédéralisme, réclamant « que les arrangements intérieurs des fractions particulières, dès qu’ils n’ont aucune influence sur l’association générale, restent dans une indépendance parfaite »¹¹. Ou encore Tocqueville, qui en 1840, dans les dernières pages de De la démocratie en Amérique dit combien il redoute un pouvoir centralisé comme facteur d’égalité et donc d’uniformité, et prône les libertés locales pour sauvegarder l’indépendance individuelle¹². Peut-être l’inégalité est-elle donc indissociable du mouvement de décentralisation, peut-être en est-ce même théoriquement le but : aucune politique respectueuse du principe d’égalité ne doit plus être menée sans en tenir compte.

Notes :
(1) Déposé le 21 octobre 2009 pour adoption avant la fin de l’année, le projet de loi a été adopté le 4 février par le Sénat. Il est depuis en instance à l’Assemblée, et étant donné l’encombrement du calendrier parlementaire, on peut redouter un examen à la va-vite avant la fin de la session, en juin.
(2) Olivier Guichard, Vivre ensemble, rapport de la Commission de développement des responsabilités locales, Paris, Documentation française, 1976.
(3) Loi du 6 février 1992 sur l’administration déconcentrée, loi du 12 juillet 1999 relative à la coopération intercommunale, loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
(4) La conduite par l’État de la décentralisation, rapport public thématique, Cour des comptes, octobre 2009.
(5) Art. 72-2 : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre collectivités territoriales. ».
(6) Les politiques sociales décentralisées, rapport annuel 2007-2008, IGAS, Paris, Documentation française, 2008, p. 58 et annexe 5, p. 143-147.
(7) Jocelyne Mauguin, « Les disparités départementales en matière d’aide sociale », Études et résultats n° 602, Drees, octobre 2007.
(8) On notera le lancement récent d’un système d’information très complet, l’Observatoire des inégalités territoriales, par la société Compas-Tis et l’Observatoire des inégalités..
(9) Chiffres du tableau : Insee, DGCL/DESL, CG 93, CG 92.
(10) Selon les termes du projet de loi organique relatif à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des EPCI, du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux, et de la loi du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.
(11) Benjamin Constant, Principes de politique, chapitre XII, in Écrits politiques, Marcel Gauchet (éd.), Gallimard, coll. « Folio essais », 1997, p. 423-430.
(12) Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, II, 4, chap. III..

Crédits iconographiques : (1) François Mitterrand et Gaston Defferre © AFP - (2) © La Brèche - (3) tableau © La Brèche - (4) Gravure coloriée éditée par Paul André Basset, prairial an IV (1796) © Photothèque des musées de la ville de Paris / Ph. Ladet.