Steven Horwitz – Le 19 avril 2010. Alors que les déficits publics et les dettes publiques explosent un peu partout dans les démocraties, il faut sans doute relire ce grand classique de James Buchanan et Richard Wagner sur la macroéconomie des choix publics : Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes (La démocratie en déficit : le legs politique de Keynes). Lu par énormément d’étudiants et d’universitaires il y a 25 ans aux USA, une part importante de sa matière est entré dans l’ADN intellectuel des économistes, parfois à leur insu. C’est l'un de ces livres qui peuvent profondément changer la façon dont les gens pensent l'économie — dans ce cas, la macroéconomie et la politique budgétaire.
Buchanan et Wagner y font valoir que l'héritage de Keynes a, que ce soit voulu ou non, dissout l'ancienne « constitution budgétaire » tacite, par laquelle les hommes politiques traitaient le budget national en grande partie comme le budget d’un ménage. La dette n’était justifiée que pour deux raisons fondamentales : la guerre ou autres situations d'urgence et les dépenses d’investissement à long terme qui nécessitaient des coûts initiaux importants. Ces dettes devaient être remboursées dès que possible, car l'endettement à long terme était considéré comme à la fois économiquement imprudent et immoral. Pourquoi immoral ? Parce que son coût est un fardeau pour les générations futures à qui on ne demande pas leur avis sur ces dépenses.
Le keynésianisme a changé tout cela en bâtissant une justification intellectuelle pour présenter le budget de l’État comme un outil de gestion de l'économie du pays plutôt qu'une contrainte sous laquelle opèrent les hommes politiques. Le keynésianisme soutenait que lors des récessions les déficits budgétaires pouvaient stimuler la demande globale et aboutir à la reprise économique, tandis qu’en période de croissance les excédents permettraient à la fois d’empêcher la croissance excessive et de rembourser la dette.
Cette idée, connue sous le nom « finance fonctionnelle, » est sympathique sur le tableau noir d’une salle de classe, mais elle a un défaut majeur.
Entrent en scène Buchanan et Wagner. Ce qu’enseigne la théorie du « public choice », c'est que nous ne pouvons pas ignorer les véritables processus politiques par lesquels la politique économique est mise en œuvre. Dans le jargon de l'économiste, ces processus doivent être « endogénéisés » — faire partie de la théorie elle-même. Affirmer que l’État doit gérer le budget de la façon que les keynésiens le proposent n'est pas la même chose que de dire qu'il peut ou pourra le faire. Nous devons donc nous demander si, dans le cadre des incitations créées par nos institutions politiques, la finance fonctionnelle est dans l’intérêt des politiciens.
Buchanan et Wagner répondent que non. Les hommes politiques aiment les déficits parce que les dépenses publiques leur rapportent des voix, alors qu’augmenter les impôts leur coûte des voix. Ils sont toujours à la recherche de voix : ces incitations et désincitations exercent ainsi leur influence que l'économie soit en récession ou en période de forte croissance. Les excédents des périodes de croissance sont incompatibles avec ces incitations. On comprend alors le bilan des budgets des États-Unis depuis les années 1930 : à quelques rares exceptions, que des années avec déficit budgétaire, et qui a augmenté de manière spectaculaire sur la dernière décennie. Les États-Unis n'ont bien sûr pas été en récession tout ce temps !
Une fois détruit ce « cadenas sur le garde-manger », les politiciens ont commencé à se gaver. Dès le début, leur capacité à accumuler les déficits et la dette a été limitée par la réticence de la banque centrale américaine, la Fed, à coopérer et par les restes de l'étalon-or encore en place dans les années 1940 et 50. Mais avec l'abandon de l'or en 1971 et avec les changements dans les principes directeurs de la Fed, il n'y avait plus de garde-fous monétaires sur le budget fédéral et peu pour retenir l’appétit des politiciens à la recherche de votes. Déjà en 1977, Buchanan et Wagner prédisaient que les décennies à venir verraient une augmentation des déficits, une dette plus importante, et peut-être une inflation significative si la Fed venait à racheter la dette croissante.
Ces prédictions sur la monnaie ont été pour ainsi dire assez justes. La dette totale de l’État américain est désormais de bien au-dessus de 12 trillions de dollars. Buchanan et Wagner étaient eux scandalisés par les déficits annuels de quelques dizaines de milliards, mais le déficit du simple mois de février était de 220 milliards de dollars ! L'avenir que Buchanan et Wagner envisageaient il y a près de 35 ans s’est matérialisé.
Heureusement aujourd’hui, nous n'avons pas encore vu l'inflation qu'ils craignaient, mais la récente expansion de la base monétaire et des pouvoirs de la Fed – y compris, pour la première fois, la possibilité d'acheter directement des titres du Trésor – suggèrent que l'inflation élevée n’est sans doute pas si loin.
Democracy in Deficit est une lecture essentielle pour comprendre comment nous sommes arrivés au marasme budgétaire actuel. Sa leçon – que les économistes ne peuvent pas se permettre d'ignorer les incitations politiques – est aussi intemporelle que sa préoccupation quant au fardeau de la dette léguée à nos enfants et petits-enfants.
Steven Horwitz est professeur d’économie à la St.Lawrence University aux Etats-Unis.
Cet article a été publié originellement en anglais sur www.freemanonline.org.