La PAC, entre le rêve et le cauchemar européen

Nombreux sont ceux qui s'emploient à expliquer le désamour citoyen pour l'idée européenne par l'impression de confusion qui se dégagerait de la répartition des pouvoirs au sein de l'Union européenne, par la complexité des traités, par le manque de réalisations concrètes « qui parleraient au gens ». L'intégration européenne trébuche ? Vite, il faut réagir : c'est qu'on va trop vite, trop haut, trop « subtilement » pour le citoyen.
Pourtant, dans cet univers de prétendue confusion, une politique est à la fois concrète, outillée, identifiée par les citoyens : c'est la PAC. Une politique aussi manifestement européenne devrait faire l'unanimité, mais, paradoxalement, on ne retrouve pas du tout d'engouement massif des élites européennes à la défendre. Alors qu'elle mobilise presque la moitié du budget de l'Union européenne, la PAC ne s'invite pas dans les colloques savants sur l'avenir de l'Europe, dans les campagnes électorales pour les élections aux Parlements, dans les grands discours de politique générale et sur les plateaux de télévision... L'agriculture, qui détermine nos ressources alimentaires (plus stratégiques encore que nos ressources énergétiques), nos paysages (plus vastes que nos jardins),  nos grands équilibres territoriaux et écologiques reste en marge de la pensée européenne.
A Bruxelles, Strasbourg, ou Luxembourg, pense-t-on encore la PAC ? « Cachez-donc ce sein que je ne saurais voir » semblent dire bien des dévots de la cause européenne. Cette mamelle de l'Europe dérange par sa taille : il faudrait qu'elle pèse moins dans le budget communautaire susurre-t-on à Bruxelles. Une politique ne se juge donc pas par le rapport de ses coûts et de ses avantages au regard de ses objectifs ? Pas la PAC, son simple volume la rendrait « inconvenante »... Et si elle pouvait aussi produire moins d'actes juridiques... Les agriculteurs s'en plaignent ? A-t-on vu des manifestations pour réclamer la mise en place d'une organisation commune des marchés agricoles et une réduction du nombre de règlements ? Mais voilà, tous ces règlements sur le tatouage de l'auriculaire porcin, ça ringardise le journal officiel... Et d'appeler à « moderniser sa gestion » par un recours accru à la dévolution de l'édification des normes techniques par les instituts extérieurs.
L'air gênée, la Commission a longtemps avancé qu'il fallait de toute façon la réformer, pour permettre l'intégration ces nouveaux États membres dont l'agriculture est si différente. Curieuse idée, la PAC des années 60 a justement été créée pour permettre une intégration entre des agricultures très différentes sans créer une catastrophe sociale... D'ailleurs, les nouveaux États membres ont vite compris que cette politique n'exigeait pas d'eux de soumettre ces fameux plans pluriannuels à la Commission pour obtenir d'hypothétiques co-financements qui de toute manière ne seront pas dépensés compte tenu des contraintes de programmation. La PAC, à l'inverse, se caractérise par une application immédiate, un versement direct aux bénéficiaires, une solidarité financière ; la consommation des crédits y est excellente.
Les sondages de l'eurobaromètre se succèdent : la PAC est populaire. On a beau essayer de présenter les choses au plus mal, les citoyens n'ont pas envie de réformer cette politique... et ils adhèrent principalement aux objectifs qui étaient ceux du traité de Rome. D'ailleurs, tout le monde se garde bien de retoucher ces objectifs dans le traité, même si une « reformite aigüe » s'est en pratique emparée de la PAC depuis 1992 et qu'un bon politiste ou juriste devrait s'interroger sur la compatibilité de toutes ces réformes successives au schéma initial.
Mais l'objet, ici, n'est pas d'analyser les réformes successives de la PAC, il est d'expliquer son paradoxe : pourquoi la première des politiques européennes semble être si peu défendues par les élites européennes ? La réponse, à mon sens, à moins à voir avec l'agriculture qu'avec une certaine vision de l'intégration européenne et ce n'est pas un hasard si les pays les plus opposés à la PAC sont aussi les adversaires de l'euro.
La PAC est une politique d'État, technique, volontariste et solidaire. Elle est véritablement une politique « commune » intégrée, loin des « coordinations gesticulatoires » qui font l'actualité d'autres secteurs. Certes, la concurrence, ou le commerce international sont aussi des politiques communes et intégrée, mais, comme le disait Jacques Delors, « on ne tombe pas amoureux du marché commun ». Et ces politiques sont d'abord des politiques d'interdiction : leur objectif est d'empêcher les États membres d'adopter des comportements ou des législations contraires à l'intérêt communautaire. Il ne s'agit pas tant de construire quelque chose que de démanteler d'anciennes politiques publiques.
La PAC, à l'inverse, est une politique de construction d'un bien commun, l'agriculture communautaire. Elle exige des moyens communautaires importants, la compétence des États membres étant limitée voire refusée. Elle exige des fonctionnaires communautaires pour dépenser cet argent, le contrôler, évaluer les politiques, faire des choix... Elle exige que la Commission assume des responsabilités d'État et gouverne. La PAC n'est pas une « politique » incantatoire faite de grands sommets, mais une prise de décisions quotidienne pour suivre des objectifs politiques définis. Son droit s'applique directement aux agriculteurs, dans 27 États membres, et elle doit chaque semaine produire son lot d'actes juridiques qui permettent aux mesures d'être efficaces et mises en œuvre. Comme toute administration. Et avec les mêmes désenchantements : les règlements qui sont trop confus, les administrés qui résistent, les agents publics à gérer, les lobbies à combattre ou satisfaire, les fautes de gestion, les petites incompétences...les critiques du Parlement ou de la Cour des comptes...
Le paradoxe de la PAC vient profondément de là : elle est une politique étatique dans une construction de type vaguement confédéral. Désormais, elle met la Commission mal à l'aise car cette dernière s'aperçoit que la PAC la place nécessairement dans un rôle, celui d'un véritable exécutif européen. Il lui est devenu très difficile de conduire cette politique sans assumer cette position dans les autres domaines. Une politique agricole indépendante est un instrument de puissance, mais conduit à des conflits avec les autres puissances, à l'OMC notamment. La Commission est-elle prête à rentrer dans l'arène ? Protéger les revenus des plus faibles des agriculteurs, combattre les abus de droit conduit à définir une politique sociale. La Commission est-elle prête à afficher des choix -par essence politiques- de redistribution ? Certains territoires se fragilisent, d'autres s'enrichissent : faut-il laisser faire ? Le marché entraîne des instabilités de cours, pousse aux monopoles, détruit l'environnement : faut-il intervenir et élaborer une doctrine de l'action publique ?
La PAC, c'est le retour du refoulé politique européen: que voulons-nous vraiment faire ensemble ? Elle est porteuse de toutes les ambigüités de la construction européenne car elle est une alternative à elle seule. Rêve d'Etat, cauchemar bureaucratique ? Intégration sûrement. Elle porte en germe un autre système institutionnel et, par conséquent, met les élites européennes mal à l'aise. Peut-être moins les citoyens...
Jean-Pascal Lanuit