Le tribunal administratif de Paris vient de rendre une intéressante décision concernant les recommandations émises par la Halde. D'une manière particulièrement cinglante et argumentée, il rejette la requête d'une Société d'HLM tendant à la publication d'un rectificatif au JORF et son indemnisation pour le préjudice qu'aurait causé la publication au Journal officiel de ce rapport spécial ayant constaté le caractère discriminatoire du refus d'attribution d'un logement, en considérant notamment que le pouvoir de recommandations, même publiées au JORF, "ne constitue pas une sanction mais un moyen de pression afin d'obtenir que soit mis fin à une discrimination potentielle".
En l'espèce, le 6 janvier 2005, la commission d'attribution des logements de la SA HLM "Le logement Alpes-Rhône" (SOLLAR) a refusé d'accorder un logement à cause de l'inadéquation supposée entre la taille du logement demandé et la composition réelle de la famille du demandeur car elle le soupçonnait de vivre en situation de polygamie. S'estimant victime d'une discrimination, il a alerté immédiatement le MRAP, saisi la HALDE le 28 juillet 2005 (soit peu après ses débuts), déposé une plainte pour discrimination auprès du tribunal d'instance d'Annemasse en août 2005. En octobre 2005, la HALDE a demandé à la SOLLAR de lui faire connaître les éléments objectifs sur lesquels elle avait fondé son refus d'attribuer ce logement. En l'absence de réponse, en décembre 2005, elle l'a mise en demeure de lui communiquer les informations demandées.
Fin décembre 2005, la SOLLAR a transmis à la HALDE la réponse adressée au MRAP le 24 janvier 2005, la fiche d'étude du dossier et le procès-verbal de la séance de la commission d'attribution des logements de la SOLLAR du 6 janvier 2005. Si bien, qu'au vu de ces éléments, le collège de la HALDE a adopté le 6 février 2006 une délibération énonçant que le refus d'attribuer un logement au réclamant semblait être lié à sa situation de famille et à ses origines sur lesquelles la SOLLAR se serait fondée pour le soupçonner de déclaration mensongère
[la délibération n'est, malheureusement, plus accessible sur ce site de la HALDE qui préfère la communication victimaire à la mise à disposition du public de toutes ses recommandations On trouve néanmoins une synthèse p.33-34 du premier rapport annuel de la Halde].
Le 2 mars 2006, la SOLLAR a répondu qu'elle comptait procéder à ce réexamen étant donné que des documents, fournis après la séance de la commission d'attribution des logements du 6 janvier 2005, semblaient corroborer les déclarations du réclamant. Néanmoins, une enquête commandée à un cabinet d'investigation (!?!) aurait confirmé en mars 2006 le soupçon de polygamie entraînant l'interruption par la SOLLAR de la recherche d'un nouveau logement à son profit. En avril et juin 2006, la HALDE s'est enquise des suites données au réexamen de la demande - sans réponse - en l'avertissant qu'elle pourrait rendre publiques les recommandations qu'elle lui avait adressées sur cette affaire.
En l'absence de réponse, le collège a décidé, par une [il s'agissait donc du second rapport spécial publié au délibération n° 2006-243 du 6 novembre 2006, de publier au Journal officiel de la République française ses recommandations à la SOLLAR. La publication a été effectuée dans le Journal officiel du 9 février 2 JORF - le premier, mes lecteurs sur le blog droitadministratif, dans un temps heureux où il était dans les cinq premières places du classement wikio droit, le connaissent déjà].
La demande de réparation de la SOLLAR
C'est alors que la société d'HLM va chercher à mettre en cause la responsabilité de l'Etat (comme toutes les autorités administratives indépendantes, et à la différence des autorités publiques indépendantes, la Halde n'a pas la personnalité morale mais est rattachée au ministère chargé des affaires sociales). C'est pourquoi la SOLLAR adressa le 29 juin 2007 sa demande indemnitaire au ministre du Travail pour demander réparation du préjudice qu'elle estimait avoir subi du fait de cette publication - demande rejetée implicitement le 2 septembre 2007. Elle saisit alors le TA de Paris d'une requête de plein contentieux visant à la condamnation de l'Etat à publier un rectificatif au JORF du rapport spécial litigieux et, à défaut, la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de... 1 000 000 euros en réparation du préjudice causé par cette publication.
Position du Conseil d'Etat et rejet de la demande indemnitaire par le TA
Le TA va rejeter l'ensemble de ces prétentions en précisant utilement le régime juridique des recommandations de la HALDE, particulièrement lorsqu'elles sont publiées au JORF sous la forme d'un rapport spécial - qu'on pouvait envisager comme une forme de sanction - ce qui n'est pas le cas pour le TA.
Rappelons au préalable que le Conseil d'Etat a déjà eu l'occasion de se prononcer sur le régime des décisions de la HALDE dans une série de 3 affaires.
Dans les deux premières affaires, des entreprises contestaient des délibérations rendues par le collège de la Halde estimant, pour la première (Délib. Halde no 2006-56, 3 avr. 2006, Société Éditions Tissot), qu'elle était auteur d'un harcèlement moral à connotation raciste et pour la seconde (Délib. Halde no 2006-85, 9 mai 2006, Sarl Riviera), qu'une salariée avait été victime d'une discrimination
[délibérations qui évidemment ne sont pas accessibles sur le site de la Halde - elles ont sûrement été jugées sans importance.. "Alexandrie" faisant concurrence à "Ariane" dans le non accès des décisions au commun des mortels].
Dans une troisième affaire, c'est une salariée qui contestait la lettre par laquelle la HALDE refusait de donner suite à sa réclamation sur une discrimination dont elle estimait avoir été victime dans le cadre de ses différents emplois au sein des services déconcentrés du ministère de l'intérieur.
S'agissant des deux premiers litiges, le Conseil d'État avait estimé que lorsque la HALDE " émet des recommandations sans faire usage de la possibilité dont elle dispose de leur assurer une publicité particulière " - c'est-à-dire rendre publique la délibération par tous moyens ou publier un rapport spécial au Journal officiel (L. n°2004-1486, 30 déc. 2004, art. 11 D. no 2005-215, 4 mars 2005, art. 31) - elle " n'énonce pas, en principe, des règles qui s'imposeraient aux personnes privées ou aux autorités publiques, mais recommande aux personnes concernées les mesures qui lui semblent de nature à remédier à tout fait ou à toute pratique qu'elle estime être discriminatoire, ou à en prévenir le renouvellement " et, dès lors, ces recommandations " ne constituent pas, par elles-mêmes, des décisions administratives susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ". En revanche, le Conseil d'État avait estimé " qu'il en irait [...] différemment de recommandations de portée générale, qui seraient rédigées de façon impérative " - ce qui n'est pas le cas dans les deux espèces.
Néanmoins si la réponse faite par la Haute autorité s'avérait infondée, cette carence fautive pourrait entraîner l'engagement de la responsabilité de l'État à l'égard de ceux à qui elle aurait directement causé un préjudice.
(CE, 13 juill. 2007, Société Éditions Tissot, no 294195 ; CE, 13 juill. 2007, SARL Riviera, no 295761 , CE, 13 juill. 2007, Abric, no 297742). C'est cette dernière précision qui motiva sûrement la demande indemnitaire de la SOLLAR.
Pour rejeter la demande indemnitaire, le TA va tirer des principes posés par le Conseil d'Etat les modalités suivantes:
1. Sur le pouvoir d'appréciation de la HALDE:
La SOLLAR estimait la Haute autorité, qui n'est pas une juridiction administrative, incompétente pour contrôler l'erreur d'appréciation commise par sa commission d'attribution des logements sur la composition de la famille.
Le TA déduit toutefois des articles 1er et 11 de la loi du 30 décembre 2004 que la HALDE "pouvait en connaître et adresser des recommandations à son sujet dès lors que cette appréciation lui paraissait entachée d'une discrimination prohibée par la loi". Or, en l'occurrence, l'ensemble des courriers et recommandations de la HALDE "n'ont eu pour but que de faire cesser une discrimination à l'encontre d'un candidat à l'attribution d'un logement social", note le TA.
2. Sur la méconnaissance du principe du contradictoire (article 24 de la loi du 12 avril 2000)
Un des reproches souvent fait à la HALDE c'est de ne pas suffisamment respecter, lors de la procédure d'instruction des dossiers, la contradiction. La HALDE ressemble fortement à une boite noire qui reçoit 10 000 réclamations par an, en filtre plus de 9500 et en transforme 500 ou 600 en recommandations chaque année sans guère d'explications et de procédure contradictoire.
En l'espèce, la SOLLAR reprochait justement que la HALDE ne lui a, avant d'adopter sa recommandation, ni communiqué le contenu de la réclamation ni fait connaître la nature de la discrimination qui lui était reprochée, l'empêchant ainsi de répondre utilement à ses recommandations. Mais le TA estime que la publication par la HALDE de ses recommandations "ne constitue pas une sanction mais un moyen de pression afin d'obtenir que soit mis fin à une discrimination potentielle "
Dès lors la procédure par laquelle elle décide cette publication " n'est (...) pas soumise aux dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000".
Au demeurant, tout en estimant le moyen inopérant (" en tout état de cause"), le TA note que dès le premier courrier adressé par la HALDE à la SOLLAR le 17 octobre 2005, la haute autorité "a indiqué à la requérante que le motif du refus opposé [au réclamant] à savoir la taille réelle de sa famille, lui paraissait manquer de fondement objectif".
[NB dans la procédure de la HALDE, si elle entend donner une suite à la réclamation, elle adresse d'abord à la personne mise en cause un courrier d'instruction puis, selon la réponse du mis en cause et la probance des justifications apportées, elle adresse un courrier de "notification des charges"].
Le TA relève aussi que tant la délibération du 6 février 2006 que celle du 6 novembre 2006 "énoncent clairement" les motifs. Dès lors, le TA estime que "la SOLLAR doit dès lors être regardée comme ayant été suffisamment informée du contenu de la discrimination reprochée".
3. Sur la réalité de la discrimination.
La SOLLAR estime non fondée les recommandations de la HALDE dès lors que la réalité de la discrimination " n'a jamais eu lieu", selon elle. Or, le TA rejette l'ensemble de ses arguments en notant notamment
- que la circonstance qu'il n'ait pas été prouvé que le candidat retenu à la place du réclamant ne lui était pas préférable, est sans incidence sur l'appréciation faite par la HALDE des conditions dans lesquelles la demande de logement a été refusée,
- le classement sans suite d'une plainte par un procureur de la République pour "caractérisation insuffisante de l'infraction "n'est pas au nombre des décisions juridictionnelles ayant autorité de chose jugée et liant de ce fait l'appréciation de la HALDE" ;
- la Halde n'est nullement obligée de faire usage de l'ensemble de ses pouvoirs d'investigation.
Or, en l'espèce, pour le TA, la SOLLAR a rejeté la demande de logement sur un soupçon de polygamie "en se fondant seulement sur le fait que les cinq enfants (...) n'étaient pas tous nés de la même mère et que certaines pièces fournies pas l'intéressé indiquaient une adresse différente de l'adresse déclarée comme celle de la famille" alors qu'il était en mesure de prouver que sur les trois femmes avec lesquelles il avait eu des enfants, l'une était décédée et une autre était divorcée de lui depuis 2001. La SOLLAR s'était donc appuyée "uniquement sur une présomption qu'aucune enquête sérieuse n'était venue confirmer". Dès lors, le TA estime que la décision "a pu légitimement paraître à la HALDE principalement fondée sur les origines" du réclamant. Il note encore que la SOLLAR a réitéré son refus après la délibérations " sur la foi d'une enquête effectuée par un cabinet d'investigation" - non versée au dossier.
En revanche, la HALDE avait connaissance d'une attestation du maire de la commune de résidence établie postérieurement au refus d'attribution de logement du 6 janvier 2005 et certifiant que la situation familiale du demandeur était bien telle qu'il la disait être. C'est donc " au vu de l'appui de cet élu comme du silence complet gardé par la SOLLAR sur les suites données à la délibération du 6 février 2006", suivant le système de présomption de discriminations en l'absence de justifications objectives et raisonnables apportées par l'auteur, la HALDE a pu "à bon droit persister dans l'idée que la requérante avait commis la discrimination reprochée et décider de rendre publiques ses recommandations".
On s'étonnera néanmoins que le TA de Paris ne fasse aucune allusion au système de partage de la charge de la preuve issu de la directive " race et origine ethnique" du 29 juin 2000 et de l' article 19 de la loi du 30 décembre 2004 (aujourd'hui abrogé - depuis article 1er de la loi du 27 mai 2008) - ce qui aurait permis d'écarter le régime de preuve en trois temps forgé dansl'arrêt Perreux (régime jurisprudentiel contraire au droit communautaire et qui n'était valable qu'en l'absence de législation applicable au moment de l'affaire Perreux - voir notre commentaire ).
4. Pouvoir de décision de la publication d'un rapport spécialPour la requérante, la HALDE n'avait pas le droit de décider la publication de ses recommandations que lorsque la discrimination qu'elle conteste est prouvée. Néanmoins, là encore, le TA estime que la HALDE dispose d'une grande l'attitude en la matière. Il résulte de l'article 11 de la loi du 30 décembre 2004, selon lui, " que la HALDE, dès lors qu'elle estimait à juste titre devoir remédier à une discrimination, a pu conformément à sa mission rendre publiques ses recommandations adressées à la SOLLAR".
5. La publication d'un rapport spécial n'a pas le caractère de sanction et proportionnalitéComme cela a déjà été mentionné, le TA estime que la publication d'un rapport spécial n'a pas le caractère d'une sanction et que la loi du 30 décembre 2004 "ne permettait pas à la HALDE de prendre une mesure plus clémente pour inciter la SOLLAR à sortir de son mutisme".
Cet aspect de la décision du TA paraît contestable. Pour une personne (morale ou physique) ou pour un ministère, se retrouver nommément "vilipendé" dans le JORF peut porter à conséquence et on aimerait qu'un régime procédural proche de celui des sanctions soit appliqué (inspiré de l'article 6§1 de la CEDH).
Sur la proportionnalité, il estime enfin que la requérante ne peut sérieusement alléguer la sévérité de cette mesure "alors qu'entre son dernier réexamen de la demande (...) en mars 2006 et la publication du 9 février 2007, elle a laissé s'écouler dix mois sans contacter la HALDE ni réagir à ses trois lettres de relance, d'avertissement ou de notification de la publication". Avec un brin de cynisme, le TA conclut son jugement en notant que"si la SOLLAR avait trouvé la mesure si redoutable, elle aurait en effet pris la peine de s'en défendre à temps" en notant qu'en mars 2007, le président du directoire du groupe Logement Français, dont est membre la SOLLAR, a reconnu que " l e développement de cette affaire a tenu à une insuffisance de communication entre la SOLLAR et la haute autorité, et tout particulièrement au silence de la SOLLAR .
Le TA rejette donc les demandes de la requérante. On peut raisonnablement penser qu'à la suite de cette seconde mise au pilori publique, après le rapport spécial, la SOLLAR soit déterminée à faire appel...
TA de Paris (7e Section - 2e Chambre), 28 janvier 2010, SOCIETE ANONYME D'HABITATIONS A LOYER MODERE LE LOGEMENT ALPES-RHONE, N° 0715942
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