Détachement de travailleurs Polonais en Allemagne

CJCE, arrêt du 21 janvier 2010, Commission/Allemagne, C-546/07.

La lutte contre le dumping social induit par le détachement de travailleurs ne passe pas uniquement par la directive 96/71 (qui serait, dit-on, en cours de révision). (Sur ce point, voir les arrêts Laval, Rüffert, Commission/Luxembourg etc. etc. etc.)

En effet, certains Etats, comme l'Autriche et l'Allemagne, avait entendu se prémunir contre ce risque en introduisant dans les actes d'adhésion des pays de l'Est, outre des règles transitoires sur la libre circulation des travailleurs (à l'instar de la quasi totalité des "anciens" Etats membres), certaines règles transitoires à l'application de l'article 49 CE.

Ainsi, dans l'acte d'adhésion de la Pologne, on trouve, dans l'annexe 12, ce texte:

"Pour faire face à des perturbations graves ou des menaces de perturbations graves dans certains secteurs sensibles des services de leur marché du travail qui pourraient surgir dans certaines régions à la suite d'une prestation de services transnationale, telle qu'elle est définie à l'article 1er de la directive 96/71/CE, aussi longtemps qu'elles appliquent à la libre circulation des travailleurs polonais, en vertu des dispositions transitoires précitées, des mesures nationales ou des mesures résultant d'accords bilatéraux, l'Allemagne et l'Autriche peuvent, après en avoir averti la Commission, déroger à l'article 49, premier alinéa, du traité CE en vue de limiter, dans le contexte de la prestation de services par des entreprises établies en Pologne, la circulation temporaire de travailleurs dont le droit d'accepter du travail en Allemagne et en Autriche est soumis à des mesures nationales (...)
Dans la mesure où l'Allemagne ou l'Autriche déroge à l'article 49, premier alinéa, du traité CE conformément au précédent alinéa, la Pologne peut, après en avoir informé la Commission, prendre des mesures équivalentes.
L'application du présent paragraphe n'a pas pour effet de créer, pour la circulation temporaire des travailleurs dans le contexte de la prestation de services transnationale entre l'Allemagne ou l'Autriche et la Pologne, des conditions qui soient plus restrictives que celles existant à la date de la signature du traité d'adhésion [=clause de standstill]".

Or, la Pologne et l'Allemagne avait signé, en 1990, une convention relative au détachement de travailleurs d’entreprises polonaises pour l’exécution de contrats d’entreprise, modifiée en 1993 et donc antérieure à la réserve contenue dans l'acte d'adhésion. Normalement, en vertu du premier article de cette convention, "les travailleurs polonais qui sont détachés pour une activité temporaire, sur la base d’un contrat de travail entre un entrepreneur polonais et une entreprise de l’autre partie (travailleurs contractuels), reçoivent un permis de travail, quelles que soient la situation et l’évolution du marché du travail".

Toutefois, en vertu d'une clause  de protection du marché du travail sont en principe interdits les contrats d’entreprise dans le cadre desquels de la main-d’œuvre étrangère est utilisée lorsque ces contrats doivent être exécutés dans une circonscription de ladite agence dans laquelle le taux de chômage moyen des six derniers mois est supérieur d’au moins 30 % au taux de chômage de la République fédérale d’Allemagne dans son ensemble. La liste des circonscriptions soumises à cette interdiction est mise à jour tous les trimestres. Or, cette liste a été mise à jour après l'adhésion de la Pologne (dans une fiche dite "16a").

La Commission reproche ici deux choses à l'Allemagne:

1. d'avoir interprété les termes "entreprise de l’autre partie" figurant à l’article 1^er, paragraphe 1, de la convention germano-polonaise, comme signifiant "entreprise allemande" ce qui, de facto, empêcherait les entreprises étrangères ayant une activité en Allemagne d'employer des travailleurs détachés.
2. d'avoir aggravé la situation des travailleurs polonais et donc violé la clause de standstill contenue dans l'annexe en ayant étendu les restrictions régionales à l’accès au marché de l’emploi, et ce après le 16 avril 2003

Nous ne nous étendrons pas sur les questions de recevabilité du recours.

Sur le premier grief, la Cour considère que la convention germano-polonaise créé bien une discrimination à l'encontre des sociétés étrangères souhaitant exécuter des travaux en Allemagne (point 40). En effet, "seules les entreprises ayant leur siège ou un établissement stable en Allemagne peuvent conclure des contrats d’entreprise avec une entreprise polonaise et bénéficier de la sorte, en fournissant des services en Allemagne, du quota de travailleurs polonais garanti au titre de la convention germano-polonaise, nonobstant les dispositions transitoires figurant dans l’acte d’adhésion" (point 41).

Les justifications avancées par l'Allemagne sont écartées.

Ainsi, le fait que ces obligations soient contenues dans une convention bilatérale n'exonère pas les États membres, sous réserve des dispositions de l’article 307 CE, de respecter les obligations qui leur incombent en vertu du droit communautaire (point 42).

S'agissant d'une discrimination directe, les seules justifications possibles sont celles contenues dans le Traité. Or, l'Allemagne ne démontre pas en quoi les justifications qu'elle avance (l'efficacité des contrôles, recouvrement de créances sociales...) serait liées à des raisons tirées de la protection de l'ordre public, de la sécurité publique ou de la santé publique.

Le premier grief est donc retenu.

Le second grief est par contre écarté.

"En vertu de la clause de ‘standstill’, toute aggravation des restrictions existant à la date de la signature du traité d’adhésion, à savoir le 16 avril 2003, serait interdite, qu’elle soit fondée sur l’application d’une réglementation existante ou d’une réglementation adoptée après cette date, sous peine de priver ladite clause de son effet utile. Or, après le 16 avril 2003, de nouvelles circonscriptions, parmi lesquelles Bremerhaven, Bochum, Dortmund, Duisburg, Essen, Wuppertal, Dresde, Cologne, Oberhausen et Recklinghausen, auraient été ajoutées sur la liste des circonscriptions soumises à la clause de protection du marché du travail contenue dans la fiche 16a. L’application de cette dernière clause a dès lors entraîné, pour les travailleurs polonais, une dégradation effective de l’accès au marché du travail allemand par rapport à la situation qui existait avant la date de la signature du traité d’adhésion, ce qui serait manifestement contraire à la clause de ‘standstill’" (point 55).

Le rôle de la Cour n'est pas ici de vérifier si le système allemand met bien en oeuvre la convention germano-polonaise mais de savoir si ce système est compatible avec la clause de standstill. Or, la Cour considère que c'est bien le cas.

"Contrairement à la thèse défendue par la Commission, la circonstance que, postérieurement à cette date, de nouvelles circonscriptions ont été ajoutées à la liste de celles pour lesquelles les contrats d’entreprise au titre de la convention germano-polonaise ne sont pas autorisés n’équivaut pas à une méconnaissance de la clause de ‘standstill’" (point 64).

En effet, la fiche 16a n'a qu'un caractère "déclaratoire": "la diminution du nombre de travailleurs polonais susceptibles d’être détachés dans le cadre de la fourniture de services en Allemagne est la simple conséquence de l’application, après cette date, d’une clause dont les termes sont restés identiques à une situation factuelle sur le marché du travail ayant évolué. Ainsi que l’a relevé à juste titre la République fédérale d’Allemagne, la liste, mise à jour tous les trimestres, des circonscriptions soumises à l’interdiction découlant de la clause de protection du marché du travail contenue dans la fiche 16a revêt, dans ce contexte, un caractère purement déclaratoire, alors qu’il n’y a eu ni détérioration de la situation juridique ni modification défavorable de la pratique administrative allemande" (point 65).

Cette conclusion est renforcée par la finalité de la clause de standstill "qui consiste à empêcher qu’un État membre puisse adopter des mesures nouvelles dont l’objet ou l’effet serait de créer des conditions plus restrictives que celles qui étaient applicables avant la date à partir de laquelle ces clauses prennent effet" (point 66 et arrêt Sahin, point 63), la Cour prenant appui sur l'interprétation de cette notion dégagée dans les arrêts relatif aux dispositions de non-discrimination introduites dans les accords entre la Turquie et l'UE.

D'où le rejet du second grief.