Le Roi Mohammed VI a prononcé hier soir un important discours consacré entièrement à la Régionalisation élargie. Le discours royal marque, en effet, un tournant majeur dans le grand chantier des réformes lancées et mises en œuvre depuis quelques années. Cependant, dans le fond comme dans la forme, le discours du dimanche 3 janvier 2010, marqué au sceau de l'innovation constitue une rupture méthodologique parce qu'il interpelle directement l'ensemble des composantes de la nation, politiques, économiques, financières sociales, culturelles et humaines...
«Conformément à l'approche participative dont nous avons ancré l'usage dans toutes les réformes majeures, a souligné le Souverain, nous appelons la Commission à un travail d'écoute et de concertation avec les instances et les acteurs concernés et qualifiés. Nous attendons de cette Commission qu'elle mette au point la conception générale d'un modèle national de régionalisation avancée, englobant toutes les régions du Royaume et qu'elle le soumette à notre haute appréciation à la fin du mois de juin prochain ». C'est peu dire que l'exergue royal est en elle-même une mission et un exaltant soutien du Roi aux membres de la Commission.
Carte des Régions
Abdelillah Benkirane, le Secretaire Général du PJD Islamiste a fait remarqué à juste titre que le Maroc a toujours été au cours de son histoire un Etat Fédéral où les régions autonomes avaient des liens de Beyaa ( Allégeance) avec les souverains et bénéficiaient d'une forte autonomie de gestion des affaires locales.
Le projet marocain d'autonomie et les expériences étrangères : le modèle belge
Du point de vue du régime politique, le Maroc et la Belgique sont deux monarchies constitutionnelles. Mais leur organisation étatique est différente : le Maroc est un Etat unitaire, la Belgique un Etat fédéral, alliant le fédéralisme culturel et personnel (communautés linguistiques) et fédéralisme territorial (régions).
Historiquement, la Belgique s'est transformée d'un Etat unitaire en un Etat fédéral sur une période de plus de vingt ans, de 1970 à 1993. Le problème linguistique, et plus généralement culturel, se trouve à l'origine de ce processus. La révision constitutionnelle de 1970 a créé trois communautés culturelles (la communauté flamande, la communauté française et la communauté germanophone), et aussi trois régions (la région flamande, la région wallonne, la région bruxelloise) pour répondre à des aspirations de développement économique. Ces entités se superposent sur des territoires qui se recoupent largement mais ne coïncident pas complètement. En 1993, une nouvelle révision de la Constitution et de nouvelles lois achèvent de transformer l'État belge en un État fédéral. Les compétences des entités fédérées (Régions et Communautés) sont devenues plus étendues.
Le Maroc, pays demeuré unitaire, applique la décentralisation administrative au niveau régional, et vient de proposer un projet de statut d'autonomie pour ses provinces du sud. Quels peuvent être les points de comparaison entre deux systèmes différents par nature, entre un statut particulier d'autonomie et un fédéralisme généralisé ? Le système belge constitue-t-il un modèle au sens où l'on peut s'en inspirer ? C'est ce qu'il convient de préciser en premier lieu.
Le fédéralisme belge s'est construit sur une différenciation interne, pour résoudre des problèmes linguistiques, et non pas sur une unification d'Etats initialement indépendants. La Belgique est divisée culturellement et linguistiquement ; des revendications d'ordre économique ont achevé de provoquer des conflits politiques et engendrer un système de gouvernance complexe. Ce fédéralisme s'est fondé sur un compromis entre communautés et régions, toujours remis en cause ; de nombreuses divergences sont apparues en particulier depuis les élections législatives de juin 2007.
Ce n'est pas donc en tant que modèle à suivre que l'exemple de la Belgique sera étudié ici. Ce qui retiendra notre attention, c'est la structure générale du système fédéral belge, du point de vue de l'organisation, de la répartition des compétences et du contrôle.
D'un point de vue abstrait, les points communs, et les divergences, avec le projet marocain ne manquent pas, et contrairement à ce que l'on pourrait penser, le statut marocain d'autonomie est à certains égards assez évolué. C'est ce que nous allons montrer dans cet article. Mais il faut noter dès à présent que le fédéralisme belge est incomplet. Et pour cela il est considéré comme unique. D'une part, l'Etat belge garde certains traits de l'Etat unitaire. Les entités fédérées n'ont pas de constitution propre, leur statut étant essentiellement déterminé par la constitution fédérale et par des lois nationales dites spéciales, parce que votées à une majorité qualifiée. D'autre part, la Belgique présente les caractéristiques d'une confédération du fait de l'application de la règle dite de l'équipollence des normes qui met les entités fédérées sur un pied d'égalité avec l'État fédéral, et la possibilité pour ces entités de conclure des traités internationaux.
D'autres caractéristiques remarquables seront exposées dans la comparaison synthétique qui va suivre. Nous traiterons le projet marocain d'autonomie à la lumière de l'expérience belge à travers les quatre thèmes principaux suivants : les organes centraux et locaux, la répartition des compétences, les mécanismes de régulation et de contrôle.
I. Organes centraux et régionaux dans les deux systèmes
Selon la Constitution belge, « le pouvoir législatif fédéral s'exerce collectivement par le Roi, la Chambre des représentants et le Sénat » (article 36). Ces derniers forment le Parlement, qui contrôle en outre le Gouvernement. Quant au pouvoir exécutif fédéral, il appartient au Roi (article 37). Le pouvoir judiciaire est, quant à lui, exercé par les cours et les tribunaux de la Fédération. Les arrêts et jugements sont exécutés au nom du Roi (article 40). Ce schéma de la séparation des pouvoirs est transposé au niveau des Communautés et des Régions, qui disposent chacune d'un organe délibérant doté de compétences législatives (le Parlement), et d'un organe exécutif : le Gouvernement, présidé par un Ministre-président. Ce dernier prête serment à la Constitution belge entre les mains du Roi des Belges. Mais les communautés et les régions n'ont pas de juridictions propres.
Il convient de noter que le Projet marocain d'autonomie emprunte au fédéralisme le principe dit de participation. Ainsi, les populations de la Région autonome du Sahara sont représentées au sein du Parlement et des autres institutions nationales. Elles participent à toutes les consultations électorales nationales (article 18 du Projet Marocain d'Autonomie).
S'agissant du projet marocain d'autonomie, les organes de la Région autonome du Sahara sont le Parlement de la Région, l'Exécutif régional exercé par un Chef de Gouvernement élu par le Parlement régional, et qui a qualité de Représentant de l'Etat dans la région. En outre, il est important de noter que, à la différence de l'exemple belge, le projet marocain précise que des juridictions peuvent être créées par le Parlement régional afin de statuer sur les litiges nés de l'application des normes édictées par les organes compétents de la Région autonome du Sahara. Leurs décisions seront rendues, en toute indépendance, au nom du Roi. Le même projet va plus loin et prévoit la création d'une haute juridiction dans la Région autonome du Sahara, le Tribunal Régional Supérieur, qui statue en dernier ressort sur l'interprétation de la loi de la région.
II. La répartition des compétences entre pouvoir central et organes régionaux
Malgré le caractère fédéral de la Belgique, c'est bien au niveau de la Constitution et des lois spéciales fédérales que sont déterminées les compétences respectives de l'Etat fédéral et des entités fédérées.
A. Les compétences des entités fédérées en belgique
La répartition des compétences entre le pouvoir central et les entités fédérées est prévue par l'article 35 de la Constitution qui stipule que « L'autorité fédérale n'a de compétences que dans les matières que lui attribuent formellement la Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même. Les communautés ou les régions, chacune pour ce qui la concerne, sont compétentes pour les autres matières, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi (...) ».
Les compétences de l'Etat fédéral sont assez classiques : défense nationale, justice, sécurité sociale, une partie importante de la santé publique et des affaires intérieures, notamment. Les communautés et les régions exercent leurs compétences par voie de décret ayant valeur législative. Du fait du caractère fédéral de l'Etat, il n'y a pas de hiérarchie entre les normes édictées par l'Autorité fédérale et celles émanant des régions et communautés : un décret régional ou communautaire pris dans les matières appartenant à ces entités est équivalent à une loi fédérale. La Constitution ne prévoit pas de domaine de compétences concurrentes. Cependant, ce sont les lois fédérales qui s'imposeront aux différentes entités pour les compétences non attribuées, étant donné que la Constitution belge dispose que les compétences des entités fédérées sont nécessairement déterminées par une loi nationale.
Selon les articles 127 à 129 de la Constitution belge, les Communautés ont des compétences dans les domaines suivants :
- Les matières culturelles.
- L'enseignement, à l'exception de la fixation du début et de la fin de l'obligation scolaire, des conditions minimales pour la délivrance des diplômes et du régime des pensions.
- Les matières personnalisables (notamment la politique de santé, la politique à l'égard des personnes handicapées sauf la sécurité sociale, qui demeure une compétence fédérale).
- L'emploi des langues pour les matières administratives, l'enseignement et les relations sociales entre les employeurs et leur personnel.
- La coopération entre Communautés et la coopération internationale, y compris la conclusion de traités, pour les matières culturelles, l'enseignement et les matières personnalisables.
Les compétences des Régions ne sont pas explicitement délimitées par la Constitution, mais peuvent être modifiées par des lois à majorité spéciale. Les principales compétences des Régions sont actuellement, selon la liste établie par le Conseil Supérieur des Finances (service public fédéral présidé par le ministre des Finances) :
- Des compétences de politique économique, dont les aides à l'investissement et à l'emploi.
- L'emploi.
- Les transports.
- Les travaux publics.
- La politique scientifique relative à leurs compétences.
- L'énergie.
- L'épuration des eaux usées, la protection et la distribution d'eau.
- La politique des déchets et la protection de l'environnement.
- Les monuments et les sites.
- Le commerce extérieur.
- L'agriculture.
- La tutelle ainsi que le financement et l'organisation des provinces et des communes.
- Les relations internationales concernant des matières relevant de leur compétence.
- L'aide aux pays en développement.
Comme on peut le constater, les compétences des Communautés sont réduites à des domaines précis, et ne concernent que l'aspect linguistique. Quant aux compétences des régions, elles ne sont nullement précisées par la Constitution, et ne bénéficient donc d'aucune véritable garantie d'existence. La Constitution belge ne consacre aux régions qu'un seul article (article 134) qui dispose que « Les lois prises en exécution de l'article 39 déterminent la force juridique des règles que les organes qu'elles créent prennent dans les matières qu'elles déterminent. Elles peuvent conférer à ces organes le pouvoir de prendre des décrets ayant force de loi dans le ressort et selon le mode qu'elles établissent ». Selon l'article 39, la loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de l'emploi des langues utilisées en Belgique, et des compétences expressément attribuées aux communautés par les articles 127 à 129 de la Constitution.
B. Les compétences de la région autonome du sahara dans le cadre du projet marocain
Comme on vient de le constater, la répartition des compétences entre régions et communautés belges se fait selon deux critères principaux : le premier s'attache à la langue et à la culture et justifie la création des communautés. Le second est lié à la réalisation autonome du développement économique et a conduit à la création des régions.
Le Projet marocain d'autonomie est différent. Il a pour objet de créer une région à statut dérogatoire, dotée de compétences globales, culturelles, économiques et sociales. Ceci dit, l'Etat se réserve les prérogatives régaliennes, comme cela est de règle dans tous les pays, en particulier la défense, les relations extérieures et les attributions constitutionnelles et religieuses du Roi. Alors que les compétences de la Région autonome du Sahara concernent essentiellement les domaines suivants :
- De l'administration locale, de la police locale et des juridictions de la Région.
- Economique : le développement économique, la planification régionale, l'encouragement des investissements, le commerce, l'industrie, le tourisme, et l'agriculture.
- Du budget et de la fiscalité de la Région.
- Des infrastructures : l'eau, les installations hydrauliques, l'électricité, les travaux publics et le transport.
- Social : l'habitat, l'éducation, la santé, l'emploi, le sport, la sécurité et la protection sociales.
- Culturel, y compris la promotion du patrimoine culturel sahraoui hassani.
- De l'environnement.
En raison du caractère unitaire de l'Etat - et cela est vrai même pour un Etat fédéral, la Belgique étant une exception - la région autonome du Sahara ne peut conduire les relations extérieures. Cependant, dans un souci de concertation et de participation, le Projet marocain d'autonomie prévoit que « La responsabilité de l'Etat dans le domaine des relations extérieures sera exercée en consultation avec la Région autonome du Sahara concernant les questions qui se rapportent directement aux attributions de cette Région. La Région Autonome du Sahara peut, en concertation avec le Gouvernement, établir des liens de coopération avec des Régions étrangères en vue de développer le dialogue et la coopération interrégionale » (point 15 du Projet Marocain d'Autonomie).
Quant à L'Etat, il conservera la compétence exclusive, notamment sur :
- Les attributs de souveraineté, notamment le drapeau, l'hymne national et la monnaie.
- Les attributs liés aux compétences constitutionnelles et religieuses du Roi, Commandeur des croyants et Garant de la liberté du culte et des libertés individuelles et collectives.
- La sécurité nationale, la défense extérieure et de l'intégrité territoriale.
- Les relations extérieures.
- L'ordre juridictionnel du Royaume. Enfin, les compétences qui ne sont expressément attribuées seront exercées conjointement sur la base du principe de subsidiarité.
III. La régulation et le contrôle de l'exercice des compétences
A. Cas de la belgique
La Constitution belge réserve un chapitre V à la Cour constitutionnelle et à la prévention et au règlement des conflits.
En effet, la question de la prévention des conflits de compétence est prévue par la Constitution belge dans son article 141 selon lequel : « La loi organise la procédure tendant à prévenir les conflits entre la loi, le décret et les règles visées à l'article 134 [compétences des régions], ainsi qu'entre les décrets entre eux et entre les règles visées à l'article 134 entre elles ».
D'autre part, il existe, « pour toute la Belgique, une Cour constitutionnelle, dont la composition, la compétence et le fonctionnement sont déterminés par la loi.
Cette Cour statue par voie d'arrêt sur : 1° les conflits visés à l'article 141; 2° la violation par une loi, un décret ou une règle visée à l'article 134, des articles 10, 11[1] et 24[2]. 3° la violation par une loi, un décret ou une règle visée à l'article 134, des articles de la Constitution que la loi détermine.
La Cour peut être saisie par toute autorité que la loi désigne, par toute personne justifiant d'un intérêt ou, à titre préjudiciel, par toute juridiction. (...) » (article 142).
B. Cas du projet marocain d'autonomie
Ce projet dispose, dans son point 24 que « Les lois, les règlements et les décisions de justice émanant des organes de la Région autonome du Sahara doivent être conformes au Statut d'autonomie de ladite Région et à la Constitution du Royaume ».
Il existe au Maroc un Conseil constitutionnel, chargé en partie du règlement de la répartition des compétences entre autorités publiques centrales (Gouvernement et Parlement), et du contrôle de constitutionnalité des lois. Il faut y ajouter aussi le contrôle de régularité des actes administratifs des organes autonomes. En principe, la Constitution doit poser, d'une manière générale, le principe du contrôle des actes émanant des organes de la région autonome. Les hypothèses principales doivent être prévues, et l'organe de contrôle désigné. Ainsi, le contrôle des actes émanant des organes de la Région autonome s'exercera, par le Conseil constitutionnel en ce qui concerne la constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi, ainsi que les conflits de répartition des compétences entre l'Etat et la Région autonome. Et par la juridiction administrative en ce qui concerne l'administration de la région autonome et ses actes réglementaires.
Conclusion
Le Projet marocain d'autonomie pour la Région du Sahara est conçu pour donner à une région déterminée un statut garantissant son essor économique et social dans le cadre de l'unité et de la souveraineté nationale. L'Initiative marocaine demeure innovante et courageuse, dans la mesure où elle attribue à la région autonome des compétences exclusives globales dans son ressort, des juridictions propres, des organes démocratiquement élus, le tout étant garanti par la Constitution et non par de simples lois. Tous les éléments de réussite de cette Initiative sont réunies.
[1] Article 10 : « Il n'y a dans l'État aucune distinction d'ordres. Les Belges sont égaux devant la loi; seuls ils sont admissibles aux emplois civils et militaires, sauf les exceptions qui peuvent être établies par une loi pour des cas particuliers. L'égalité des femmes et des hommes est garantie ». Article 11 : « La jouissance des droits et libertés reconnus aux Belges doit être assurée sans discrimination. A cette fin, la loi et le décret garantissent notamment les droits et libertés des minorités idéologiques et philosophiques ».
[2] Cet article est relatif à de nombreux droits et libertés fondamentales.
Abdallah HARSI
Professeur à la faculté de droit de Fès