Surcout des OPEX à l'Assemblée

Le surcout des opérations extérieures est un serpent de mer. Malgré des améliorations récentes, il reste encore beaucoup à faire. La commission de la défense de l'Assemblée nationale a examiné le rapport de la mission d’évaluation et de contrôle sur le coût des opérations militaires extérieures, notamment sous mandat international, présenté par Mme Françoise Olivier-Coupeau et M. Louis Giscard d’Estaing, rapporteurs.

M. le président Guy Teissier. Mes chers collègues, nous sommes réunis ce matin pour entendre Mme Françoise Olivier-Coupeau et M. Louis Giscard d’Estaing au titre de la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des finances sur un sujet qui nous intéresse particulièrement : le coût des opérations militaires extérieures, notamment sous mandat international.

Mme Françoise Olivier-Coupeau, rapporteure pour la Commission de la défense nationale et des forces armées. Mission nous avait été donnée d’évaluer et de contrôler le coût des OPEX. Depuis près de deux décennies, la France projette en permanence 10 000 à 12 000 de ses militaires en opérations extérieures souvent périlleuses, en plus de ceux qui sont prépositionnés dans des pays avec lesquels la France a signé des accords. Ces opérations ont un coût élevé, et qui augmente continûment. Évalué à 852 millions d’euros en 2008 et probablement sous-estimé, il ne devrait guère se réduire, compte tenu de notre implication croissante en Afghanistan, un théâtre d’opération particulièrement onéreux.

En outre, à l’inverse de pays comme l’Allemagne, le Royaume-Uni ou les Pays-Bas qui sont présents, parfois en force, sur un nombre réduit de théâtres, la France participe à cinq opérations extérieures majeures. Cette dispersion génère un coût élevé en logistique, transport, service de santé et frais d’états-majors.

L’intervention de la MEC a été motivée par l’exigence d’un contrôle démocratique sur un poste majeur de dépenses de l’État. Il ne s’agissait ni d’empiéter sur les compétences constitutionnelles du chef de l’État et du Gouvernement s’agissant des décisions d’engager les forces armées et de définir leurs missions, ni de soumettre l’examen de ces crédits à une approche strictement financière.

Dans ce domaine comme dans les autres, la MEC est inspirée par la recherche de l’efficience de la dépense publique. Les rapporteurs ont donc souhaité examiner l’optimisation des moyens mis au service de la politique militaire extérieure de la France. Les OPEX doivent être menées au meilleur coût, et non au moindre coût.

M. Louis Giscard d’Estaing, rapporteur pour la Commission des finances, de l’économie générale et du plan. Je vous remercie, monsieur le président, de nous permettre de présenter devant la Commission de la défense les conclusions de la mission passionnante que Mme Françoise Olivier-Coupeau et moi-même avons menée. Je tiens, à cette occasion, à souligner l’excellence de la coopération entre la commission des finances et celle de la défense sur un sujet sensible sur le plan budgétaire.

La France est aujourd’hui l’une des puissances les plus engagées dans ce type d’opérations internationales. Parmi les pays comparables, seul le Royaume-Uni atteint un niveau d’engagement équivalent au nôtre, avec quelque 15 000 militaires déployés à l’étranger, principalement en Irak et en Afghanistan.

La Cour des comptes, qui s’est penchée en même temps que l’Assemblée nationale sur le coût des opérations extérieures, a calculé que le déploiement permanent de 12 000 militaires hors de nos frontières rend nécessaire, compte tenu de la durée des séjours individuels, la rotation d’environ 40 000 militaires par an. Je fais remarquer, à ce sujet, que les contraintes du calendrier de la Cour des comptes associées aux délais de réception des questionnaires adressés aux ministres risquent de rendre quelque peu obsolètes les conclusions qu’elle s’apprête à publier.

La quasi-totalité des forces déployées et des ressources financières consacrées par la France aux opérations extérieures est concentrée sur les cinq théâtres les plus importants. En Afghanistan, la France déploie au total 3 400 hommes dans les opérations Enduring Freedom et Pamir, ainsi que dans les détachements air basés au Kirghizistan et au Tadjikistan et dans l’opération navale Héraclès. Au Kosovo, la participation française est de quelque 1 600 personnels à la KFOR – Kosovo force – de l’OTAN et de 160 hommes à la mission EULEX de l’Union européenne – mission de soutien juridique et de police. Au Liban, le contingent français – 1 500 militaires – est au deuxième rang de l’opération des Nations unies – FINUL –, derrière le contingent italien. Au Tchad, la France déploie 1 140 hommes dans le dispositif Épervier depuis 1986, et 230 hommes sont présents au Centrafrique dans le cadre de l’opération Boali depuis 2003. Depuis janvier 2008, nous avons aussi déployé 1 600 soldats dans le cadre de l’opération européenne Eufor, en cours de remplacement depuis le mois de mars par la Minurcat des Nations unies. En Côte d’Ivoire, la France, engagée dans l’opération Licorne et dans l’ONUCI, déploie environ 2 000 soldats.

Compte tenu des risques que ces opérations nombreuses et répétées font courir sur le recrutement, nous proposons de mettre en place des indicateurs de performance destinés à mesurer l’adaptation des armées aux OPEX : taux de militaires partant en OPEX plus fréquemment que la norme fixée par l’armée de terre, qui est de quatre mois sur seize, hors Afghanistan ; évolution du taux de renouvellement des contrats des militaires ayant servi en OPEX par comparaison à l’ensemble des militaires.

Certains pays, confrontés comme la France à la hausse continue du coût des OPEX, essaient de la compenser en faisant participer largement leurs entreprisesnationales aux travaux de reconstruction. C’est le cas de la plupart des pays anglo-saxons et aussi de l’Allemagne, voire de la Turquie, très présente sur les théâtres afghan, libanais et kosovar. Ces nations utilisent notamment des réservistes issus de grandes entreprises, qui profitent de leur présence sur le terrain dans des structures militaires et de leurs carnets d’adresses pour prospecter les marchés dont beaucoup sont financés par des fonds onusiens ou européens.

Les Français n’ont pas cet état d’esprit et privilégient plutôt les entreprises locales. Cela s’explique par la volonté de favoriser les entreprises et la main d’œuvre locales pour stabiliser l’économie des régions en crise, mais surtout par l’absence des entreprises françaises, peu intéressées par des théâtres d’opération supposés instables et qui négligent le rôle d’information, voire de prospective, que pourraient jouer des réservistes issus de leurs rangs. Si l’absence flagrante des entreprises française en Afghanistan peut se comprendre, ce pays n’étant pas dans la zone d’influence française traditionnelle, il en est malheureusement presque de même au Tchad, pays francophone et dont les liens avec notre pays sont particulièrement anciens et étroits. Vos rapporteurs déplorent donc le faible engagement des entreprises françaises dans les opérations de reconstruction et de soutien de nos armées.

Par ailleurs, la charge financière des OPEX est nettement sous-évaluée. Jusqu’à présent, seuls les coûts directs sont pris en considération – principalement les rémunérations, le fonctionnement des forces envoyées en opérations et les éventuels investissements réalisés sur le terrain. Certains coûts pourtant structurels mais qui ne relèvent pas de ces catégories ne sont pas pris en compte alors qu’ils sont directement induits par les opérations extérieures. Il s’agit principalement des coûts suivants :

– les dépenses de long terme liées aux carrières des militaires ayant servi en OPEX telles que les bonifications de retraite liées aux états de service, les rentes ou pensions d’invalidité, les pensions versées aux veuves et ayants droit ;

– l’usure prématurée du matériel, ce qui en rend l’entretien plus onéreux, le surcoût étant évalué par les armées entre 25 à 30 millions d’euros par an – nous aurons probablement l’occasion de revenir sur la gestion des parcs ;

– la formation renforcée des personnels en partance pour l’Afghanistan, théâtre d’opérations où ils seront soumis aux dangers propres à la guerre et aux pertes humaines que cela suppose. Elle concerne 7 500 personnes par an, dure six mois au lieu de trois et comprend un stage en centre d’aguerrissement en montagne pour un niveau jamais atteint auparavant. Cette formation, jugée indispensable, induit un surcoût évident que l’état-major des armées n’a pas pu évaluer ;

– les programmes réalisés dans l’urgence, particulièrement coûteux, tels que l’achat de véhicules spécifiques – comme les chenillettes pour l’Afghanistan –, l’installation de tourelleaux téléopérés sur les VAB ou encore l’achat de brouilleurs. Le coût de ces programmes d’urgence a été estimé à environ 100 millions d’euros en 2008 ;

– les nombreuses opérations d’infrastructure non comptabilisées. Ainsi, la reconstruction de l’hôpital militaire de N’Djamena, pourtant financée par les différentes armées, n’est pas prise en compte dans le BOP « OPEX ».

Le ministère du budget s’en tient à une définition très restrictive du coût des opérations extérieures, considérées principalement sous l’angle des rémunérations et des frais de fonctionnement. Les dépenses d’équipement, considérées comme durables, sont exclues du champ puisque les matériels acquis à l’occasion d’une OPEX sont censés être réutilisés ultérieurement à l’opération. Or les logements de type Algeco installés pour héberger nos militaires à l’étranger ne sont pas facilement démontables et réintégrables en métropole.

Une instruction datant de 1984 fixe les règles de calcul des surcoûts liés aux OPEX. Adoptée à une époque où les opérations extérieures ne connaissaient pas l’ampleur qu’elles ont prise, cette instruction apparaît beaucoup trop restrictive. Sa modification, à l’ordre du jour depuis plusieurs années mais sans cesse reportée, doit aboutir.

Sur ce point, vos rapporteurs formulent plusieurs préconisations. Ils demandent d’abord que les consultations reprennent entre le ministère du budget et celui de la défense pour actualiser l’instruction de 1984 de manière à prendre en compte, de la façon la plus exhaustive possible, le coût des opérations extérieures. Nous demandons notamment que soient intégrées dans ce coût les dépenses de long terme liées aux carrières telles que les bonifications de retraites et les rentes et pensions d’invalidité ; les dépenses liées au renforcement de la préparation des personnels envoyés en opérations extérieures ; le coût des matériels et équipements perdus en action ; le coût des matériels achetés en urgence.

Nous souhaitons que les ministères du budget et de la défense se réunissent rapidement après la publication de ce rapport afin d’actualiser au plus vite l’instruction de 1984. Mme Françoise Olivier-Coupeau et moi-même sommes prêts à mettre à disposition des Casques bleus pour parvenir à un accord définitif entre ces deux ministères…

La mission s’est aussi interrogée sur le point de savoir si les dépenses faites relevaient de la défense ou de l’aide au développement. Lorsqu’elles se trouvent en opération à l’étranger, les forces françaises font profiter les populations locales d’actions qui s’apparentent davantage à de l’aide au développement qu’à de la défense, même si le coût est considéré comme relevant des OPEX.

Les armées françaises en opérations extérieures bénéficient du soutien du service de santé des armées. Des centres médicochirurgicaux sont installés sur les théâtres d’opération et des médecins et chirurgiens sont présents en permanence – Jean-Claude Beaulieu a l’occasion de s’y rendre. Comme la situation, sauf en Afghanistan, est généralement calme, les personnels médicaux interviennent le plus souvent au profit des populations locales, dans des pays où le système de soins est défaillant. Cette aide médicale aux populations, entièrement gratuite et trop peu mise en valeur, coûte 4,5 millions d’euros par an, tous théâtres confondus.

Afin de mieux faire accepter sa présence sur les territoires où elle stationne, l’armée française procède à des actions civilo-militaires: il s’agit de mener, si possible avec l’aide des autochtones et pour un budget limité, des opérations au profit des populations locales : rénovation d’un pont, d’un bâtiment public, d’un dispensaire, d’une pompe à eau…

Sur décision politique, la France assure depuis plusieurs années le soutien total ou partiel de contingents étrangers au sein des coalitions auxquelles elle participe. Depuis 2000, elle assure ainsi le soutien complet – hébergement, logement, alimentation… – du contingent marocain stationné à Novo Selo, au Kosovo, et principalement utilisé à la garde du camp. Ce bataillon, qui comptait 450 soldats à l’origine a été réduit, début 2009, à 220 hommes. L’« arrangement technique » signé le 25 mars 2000 entre les deux pays prévoit un montant mensuel de dépenses limité à 149 400 euros. Le coût cumulé depuis 2000 du soutien de ce bataillon s’est élevé à 21,3 millions d’euros, entièrement prélevés sur le budget consacré aux OPEX.

Au Tchad, l’armée française a fourni gratuitement au contingent polonais divers matériels d’un coût de 2,4 millions d’euros, dont un système d’hébergement pour 150 hommes ; aux 60 Albanais d’Abéché qu’elle nourrit gratuitement, elle a prêté des véhicules pour leur permettre de mener à bien leur mission de garde des camps, et des habillements tropicaux. Aux Ukrainiens, elle fournit gratuitement 350 m³ de carburant aéronautique par mois et de l’alimentation pour 18 militaires, pour un coût de 8,5 millions d’euros. À la Russie, elle fournit également un module destiné à loger 150 personnes… Le coût total de cette aide aux contingents étrangers est évalué, pour le théâtre tchadien, à 12,68 millions d’euros en 2008.

Enfin, en Afghanistan, l’armée française, comme les autres armées alliées, contribue gratuitement à la formation de l’armée nationale afghane. Cet effort, dont le coût ne semble pas être précisément chiffré, est également imputé sur le budget des opérations extérieures du ministère de la défense alors qu’à bien des égards il s’apparente à une action de coopération.

Les rapporteurs demandent donc que soient bien distinguées, dans le coût des opérations extérieures, les dépenses qui relèvent réellement de la défense et celles qui ressortissent à la coopération ou à l’aide au développement. Il n’apparaît pas anormal que les actions relevant de l’action extérieure de la France soient financées, au titre de la LOLF, par les crédits du ministère des affaires étrangères plutôt que par ceux de la mission « Défense ».

Par ailleurs, la mission a constaté une sous-budgétisation initiale chronique.

Pendant longtemps, le coût des opérations extérieures n’a pas été inscrit en loi de finances initiale car il était considéré comme un événement exceptionnel et imprévisible. En 2003, pour la première fois, 24 millions d’euros ont été provisionnés pour des opérations dont le coût réel s’est élevé, cette année-là, à environ 630 millions. Partie de rien, la budgétisation des OPEX s’est faite très lentement pour plafonner à 55 % du montant réel en 2007 et en 2008. Dans le cadre du budget pluriannuel 2009-2011, cette provision a été portée à 510 millions. Toutefois, compte tenu du niveau de l’engagement extérieur de la France, cette somme ne suffira même pas à couvrir les deux tiers des dépenses attendues cette année.

Jusqu’à présent, les surcoûts non provisionnés ont été le plus souvent compensés en cours d’exercice par l’annulation de crédits d’équipement.Cette procédure, préjudiciable au bon déroulement des programmes d’équipement, a conduit au respect très approximatif des dernières lois de programmation. Les armées étant tenues d’avancer la trésorerie des OPEX, cette manière de procéder a contribué à accroître les reports de crédits d’un exercice sur l’autre tout en augmentant les intérêts moratoires dus aux fournisseurs payés avec retard. Ainsi, selon l’état-major des armées, la part des surcoûts restés à la charge du ministère de la défense et financée par les crédits d’équipement depuis 1998 s’élèverait à près de trois milliards d’euros.

À ce sujet, les rapporteurs formulent deux propositions.

D’une part, il faut poursuivre l’amélioration de l’inscription en loi de finances initiale de la totalité du coût prévisionnel des OPEX : pour une raison de sincérité budgétaire, celle-ci doit être plus près de 80 % que de 55 %.

D’autre part, lorsque le Gouvernement présente au Parlement une demande d’autorisation de renouvellement d’opérations extérieures, il doit, en application de la réforme constitutionnelle, communiquer une actualisation des coûts et une étude d’impact pour chaque théâtre d’opération.