Le long combat vers l’égalité des droits pour les pensions des “indigènes”

De manière un peu péremptoire, l’avocat du collectif bordelais “décristallisation” annonce une “décision historique” à propos du jugement rendu par le tribunal administratif de Bordeaux prononçant la revalorisation totale de pensions de retraite d’anciens combattants marocains. De même, dans un communiqué, Alain Rousset, président du Conseil régional d’Aquitaine, et Naima Charai, conseillère régionale en charge de la lutte contre toutes les discriminations, annonce une “journée historique pour les tirailleurs marocains“.

Si l’action du collectif bordelais “décristallisation” et des avocats de l’Institut de défense des étrangers (IDE) est importante, elle prolonge l’action d’autres avocats et associations, particulièrement celles du Gisti et du Catred qui depuis une dizaines d’années soutiennent le combat des anciens fonctionnaires et combattants des ex territoires sous souveraineté française.

Le collectif a déposé 60 recours pour obtenir la revalorisation des pensions militaires de retraite d’autant d’anciens combattants des ex-colonies françaises.

Sur les 7 dossiers examinés, le tribunal a donné raison aux 6 anciens combattants marocains, mais le refuse au ressortissant sénégalais.

Par ailleurs le fondement retenu par le tribunal administratif pour prononcer la revalorisation totale  - les accords euro-méditerranéens de février 1996 (qui ne s’appliquent qu’aux ressortissants de la Tunisie, de l’Algérie et du Maroc) - avait déjà fondé une décision de la Cour de justice des communautés européennes du 13 juin 2006 (qui elle a bien une dimension historique en la matière) et deux recommandations de la Halde obtenues par le Gisti et la Catred.

Dans cette longue marche vers l’égalité des droits, ce sont d’ailleurs les anciens tirailleurs sénégalais qui ont été les premiers au front.

Par ailleurs, selon nos informations, plusieurs affaires sont actuellement pendantes devant la Cour européenne des droits de l’homme, notamment une action d’un avocat marseillai, Maitre Schneegans (v. son article dans Rue 89 du 5/08/2008).

Si ces actions devaient aboutir, elles bénéficieraient à tous les anciens combattants et fonctionnaires des ex-colonies, et à leurs veuves - en tous cas  à ceux et celles qui sont encore en vie - dès lors que le fondement ne sera plus les accords CE-pays tiers, mais la Conventiion européenne des droits de l’homme (article 14 et premier du premier protocole, comme dans le “grand arrêt” Diop de 2001 ).
Il n’en demeure pas moins que l’action du collectif bordelais est importante et ouvre une nouvelle brèche dans le front gouvernemental et parlementaire qui maintient , toutes majoriéts confondues, depuis 50 ans cette discrimination.

Elle est d’autant plus importante que le TA de Bordeaux connaît une large partie de ce contentieux puisque relève de sa compétence un service des pensions des armées du ministère de la Défense se situant à la Rochelle.

Revenons sur les grands étapes de ce long combat.

La première victoire historique - mais seulement symbolique - des anciens combattants date de 1989. Après une dizaine d’années de procédure devant les juridictions françaises contre la loi de finances n°74-1129 de décembre 1974 et la loi de finances “socialiste” du 31 décembre 1981, appliquant aux Sénégalais, la législation sur la “cristallisation” (= le gel) des pensions de 1959, 743 anciens tirailleurs sénégalais saisirent le comité des droits de l’homme des nations unies.

Ils obtinrent le constat par le comité du caractère discriminatoire de cette législation, contraire à l’article 26 du pacte international sur les droits civils et politiques (CDH, communication n°196/1985, avril 1989, Ibrahima Gueye c/ France) .

Pourtant, saisi d’une demande d’avis par un tribunal administratif, le Conseil d’Etat fit une interprétation contra legem de l’article 26 du Pacte en estimant qu’:

« il résulte de la coexistence [des deux pactes], ouverts à la signature le même jour, que l’article 26 précité du premier de ces pactes (PIDCP) ne peut concerner que les droits civils et politiques mentionnés par ce pacte et a pour seul objet de rendre directement applicable le principe de non-discrimination propre à ce pacte ».

Dès lors, les dispositions de l’article 26 du PIDCP « n’étaient invocables que par les personnes qui invoquent une discrimination relative à l’un des droits civils et politiques énumérés par ce pacte » (CE, avis, 15 avr. 1996, n°176399, Doukouré).

Cet arrêt avait été rendu sur conclusions contraires du commissaire du gouvernement (RFD adm. 1996, p. 808) et en opposition radicale avec la doctrine juridique.

En 2002, le Comité des droits de l’homme a rappelé, à propos de l’interprétation française, que : « l’article 26 ne reprend pas simplement la garantie déjà énoncée à l’article 2, mais prévoit par lui-même un droit autonome. L’application du principe de non-discrimination énoncé à l’article 26 n’est donc pas limitée aux droits stipulés dans le Pacte » (Comm. n°854/1999, 26 juill. 2002, Wackenheim c/ France - le célèbre nain de Morsang-Sur-Orge).

Sur le fondement de ce raisonnement, la requête de M. Diop fut rejetée par le tribunal administratif de Paris. Devant la Cour administrative d’appel, puis le Conseil d’Etat, les veuves de M. Diop invoquèrent alors l’article 14 de la Convention combiné à l’article 1er du premier protocole (qu’on appelle le “1P1″), sur le fondement d’une jurisprudence de la Cour EDH (1996 Gaygusuz c/ Autriche).

Dans son arrêt du 30 novembre 2001, le Conseil d’État estime, que le refus de revalorisation de la pension d’un ancien auxiliaire de gendarmerie sénégalais constitue «une différence de traitement entre les retraités en fonction de la seule nationalité » incompatible avec ces stipulattions de la CEDH dès lors que ces pensions civiles et militaires sont qualifiées de « créances qui doivent être regardées comme des biens » au sens de cette stipulation ( CE, 30 nov. 2001, n° 212179, Min. de la Défense c/ Diop).

Sur le fondement de la jurisprudence Diop, de nombreux anciens combattants obtinrent alors la revalorisation intégrale de leur pension civile ou militaire de retraite ou d’invalidité (CE, 7 juill. 2004, n°246277, Tahar Hendiri; CE, 18 avr. 2008, n°294110, M. Adiouma Ka).

Il en est de même pour lles pensions de réversion de leurs veuves ou veufs, y compris Mme Doukouré d’ailleurs (CE, 6 févr. 2002, n°216172, Min. de l’économie, des finances et de l’industrie c/ Doukouré; CE, 6 févr. 2002, n°219383, Min. de l’économie, des finances et de l’industrie c/ Bab Hamed).

Mais l’histoire ne s’arrête pas là.

La marge nationale de discrimination

Suite à l’arrêt Diop, le gouvernement de la gauche plurielle tergiversa (c’est pour cela qu’il est curieux de voir une député socialiste évoquer une “victoire historique” contre une loi votée par un Parlement de gauche). Il demanda un rapport à Anicet LePors, en qualité de membre du Conseil d’Etat (rapport qui n’a jamais été publié au demeurant puisque le gouvernement s’est largement écarté de ses conclusions).

Finalement le législateur a adopté l’article 68 de loi de finances rectificative pour 2002 du 30 décembre 2002, pour mettre en conformité le droit français avec la Convention européenne des droits de l’homme.

Il n’a cependant pas assuré une égalité pleine en entière entre les anciens fonctionnaires civils et militaires français et ceux ressortissants des anciennes colonies. En effet, l’article 68 de cette loi met en œuvre un système visant à moduler le montant des prestations versées en fonction du coût de la vie du pays de résidence de manière à conférer au bénéficiaire un montant procurant le même pouvoir d’achat. Si le titulaire de la pension ou son ayant droit résidait en France au moment de la liquidation de ses droits, il percevra une pension égale. Dans le cas contraire, un critère dit de « parité de pouvoir d’achat » est appliqué aux seuls anciens colonisés (L. fin. rect. 2002 no 2002-1576, 30 déc. 2002).

Ce mécanisme aboutit à maintenir une différence de traitement selon la nationalité du pays, le nouveau critère légal ne s’appliquant pas aux ressortissants français — quel que soit leur lieu de résidence.

(voir les communiqués du Gisti, par exemple cet article de Sylvia Zappi ou ces explications )

Saisi par le Gisti et le Catred de la légalité du refus d’abrogation de ces textes (D. n°2003-1044, 3 nov. 2003; Arr. 3 nov. 2003 v. ici sur le site du Gisti), le Conseil d’État estime que ces textes réglementaires et la disposition de la loi de 2002 sont conformes aux stipulations de l’article 14 de la CEDH combinées à celles du 1P1.

Il estime en effet que si elles « ont pour objet d’assurer un juste équilibre entre l’intérêt général et, d’une part, la prohibition de toute discrimination fondée notamment sur l’origine nationale et, d’autre part, les impératifs de sauvegarde du droit de propriété », elles laissent cependant, selon l’interprétation de la haute juridiction, au législateur national « une marge d’appréciation, tant pour choisir les modalités de mise en œuvre du dispositif de révision des prestations versées aux ressortissants des pays placés antérieurement sous la souveraineté française résidant hors de France que pour juger si un tel dispositif trouve des justifications appropriées dans des considérations d’intérêt général en rapport avec l’objet de la loi ».

Le Conseil d’État estime, au titre de la justification objective et raisonnable, que l’article 68, éclairée par ses travaux préparatoires, a notamment pour objet d’assurer aux titulaires de ces pensions « des conditions de vie dans l’État où ils résident en rapport avec la dignité de leurs fonctions passées ou leur permettant d’assumer les conséquences de leur invalidité ».

S’agissant du fait que le critère de résidence n’est pas applicable aux ressortissants français qui résidaient à l’étranger à la date de liquidation de leur pension, il relève que «cette différence de traitement, de portée limitée, relève de la marge d’appréciation que les stipulations de l’article 14 de la [convention] réservent au législateur national, eu égard notamment aux inconvénients que présenterait l’ajustement à la baisse des pensions déjà liquidées de ces ressortissants français qui ont vocation à résider en France », considérations qui ne peuvent que surprendre (CE, Sect., 18 juill. 2006, n°274664, Gisti et avis, 18 juill. 2006, n°286122, Ka).

Cette décision a été rendue sur conclusions partiellement contraires du commissaire du gouvernement Laurent Vallée (RFDA, 2006, p.1201).

Elle a fait l’objet d’un grand nombre d’applications depuis (CE, 21 déc. 2007, no 299993, Vei ; CE, 9 juill. 2007, no 298337, Mme Ally).

Le Conseil d’Etat a aussi estimé que ces dispositions légales et réglementaires ne sont pas contraires au principe d’égalité des droits instauré par l’accord multilatéral sur les droits fondamentaux des nationaux des Etats de la Communauté du 22 juin 1960 car, en tout état de cause, leurs stipulations n’ont ni pour objet ni pour effet de déroger aux règles applicables en matière de pension, notamment en ce qu’elles déterminent le lieu de résidence (CE, 5 mai 2008, n°263175, Ka).

La vague Indigènes

Néanmoins, avant même la décision rendue par le Conseil d’Etat le 18 juillet 2006, interpellé par le CRAN, le Président de la République Jacques Chirac a annoncé le 14 juilllet 2006 vouloir poursuivre la décristallisation des pensions afin « de rendre à ces combattants l’hommage qui leur est légitime » (voir le communiqué du Gisti du 17/07/2006).

Dans le contexte de la sortie du film Indigènes, qui à partir de documents du Gisti conclue le film par une référence aux combats juridiques contre la France prolongeant les combats physiques, le conseil des ministres du 27 septembre 2006, a annoncé vouloir «tendre à une égalité » en la matière.

En ce sens, l’article 100 de la loi n°2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a supprimé à partir du 1er janvier 2007 toute différence de traitement entre anciens combattants français et des ex-colonies mais pour les seules pensions militaires d’invalidité, de réversion et la retraite du combattant.

Or il existe plus d’une demi-douzaine de prestations versées aux anciens fonctionnaires civils et militaires des ex-colonies.

Et la revalorisation concédée de mauvaise grâce par le gouvernement de Villepin et sous pression de l’opinion publique porte sur des sommes ridicules (quelques centaines d’euros par an).

Cette revalorisation s’imposait d’autant plus au gouvernement que l’article 65 de l’accord euro-méditerranéen CE-Maroc du 26 février 1996 prévoit que les travailleurs de nationalité marocaine et les membres de leur famille résidant avec eux bénéficient dans le domaine de la sécurité sociale d’un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport aux propres ressortissants des États membres dans lesquels ils sont occupés (Accord euro-méditerranéen CE-Maroc 26 févr. 1996 ; Déc. no 2000/204/CE, CECA du Conseil et de la Commission, 24 janv. 2000).

C’est donc sur ce fondement que la Cour de justice des communautés européennes a estimé discriminatoire une décision de refus de reconnaissance de droit à pension militaire d’invalidité fondé sur l’article 71 de la loi « de cristallisation » du 26 décembre 1959.

La Cour de Luxembourg insiste d’ailleurs sur la nécessaire convergence entre son interprétation et celle ce la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt Gaygusuz c/ Autriche du 16 septembre 1996 (CJCE, ord., 13 juin 2006, aff. C-336/05, Ameur Echouikh c/ Secrétaire d’État aux Anciens Combattants).

Les tergiversations de la Halde avant son grand bond en avant

Saisie dès novembre 2005 de cette question par le Gisti et le Catred, la HALDE mit plus d’une année pour se décider. Emportée par la vague “Indigènes”, elle constata, à rebours de la décision du Conseil d’Etat, le caractère discriminatoire de la réforme issue de l’article 68 de la loi de finances rectificative pour 2002 ( Délib Halde n°2006-217 et no 2006-218, 9 oct. 2006 v. en PDF et le communiqué du Gisti).

D’ailleurs, elle n’intervient pas devant le Conseil d’Etat alors que les associations le lui avaient expressément demandé et que la loi l’autorisait à le faire d’office depuis avril 2006.

Elle s’est néanmoins ensuite autosaisie sur l’article 100 de la loi de finances de 2007. Elle maintint à son encontre son constat de discrimination « à raison de la nationalité » à propos des prestations non concernées par la revalorisation totale. Elle regrette même l’introduction d’une nouvelle discrimination sur la majoration de certaines pensions, dénoncée par le Gisti .

En outre, elle regrette que les personnes concernées doivent expressément faire la demande de revalorisation totale, ce qui en pratique prive d’effectivité cette disposition pour nombre d’anciens combattants faute d’informations suffisantes. Elle renouvelle par conséquent sa recommandation au Premier ministre de prévoir un dispositif de revalorisation des pensions civiles et militaires et des pensions de réversion supprimant toute discrimination à raison de la nationalité  (délib. halde n°2007-44 du 5 mars 2007).

Dans son rapport 2007, la Halde indique que sa recommandation « n’a pas connu d’évolution depuis le précédent rapport annuel » (Rapport annuel 2007, p.18).

lLa Halde a d’ailleurs fondée sur l’accord euro-méditerranéen CE–Maroc une autre recommandation concernant un ancien mineur de fond employé par les Houillères du Bassin du Nord Pas de Calais de rachat de ses prestations de logement et de chauffage en raison de sa nationalité extracommunautaire (Délib. Halde, n°2008– 8 et 2008-39, 3 mars 2008).

Enfin, l’article 100 de la loi de finances pour 2007 a développé un nouveau dispositif discriminatoire à l’encontre des veuves des anciens combattants ( v. en ce sens CE, Sect., 7 février 2008, Dme Vve Baomar) et ce « afin d’éviter quelques millions d’euros de dépenses supplémentaires » (v. conclusions J-Ph. Thiellay, RFD adm. 2008, p.510 et J-L. Rey, « Les veuves des indigènes aussi », AJDA 2006, p.2289).

L’activisme des associations face au statisme des politiques.

Dans toutes ces étapes, les associations ont été particulièrement actives, comme c’est le cas du collectif “décristallisation” à Bordeaux dont l’action est importante.

A l’initiative du CATRED, des tribunaux des pensions ont déjà rendu des décisions non moins importantes.

On voit un cas dans un documentaire, auquel j’ai eu le plaisir de participer avec les étudiants de L3 de droit la faculté de droit d’Evry, réalisé sur cette question à la demande des producteurs du film Indigènes et de Canal + (Indigènes Impact par Rémi Lainé).

Une soixantaine d’anciens combattants marocains devraient bénéficier de cette jurisprudence dans les prochaines semaines estime Me Othman-Farah, l’un des six avocats bordelais de la coordination “décristallisation” (composée notamment de la Ligue des Droits de l’Homme, de la Cimade et de l’institut de défense des étrangers du barreau de Bordeaux).

Selon lui,“Leur pension a été revalorisée par dix. Avant, ils touchaient une indemnité et non une pension […], de 50 à 100 euros là où leurs frères d’armes français touchent entre 500 et 1.000 euros”.

il est probable que l’Etat fasse appel des 6 jugements rendus par le TA de Bordeaux.

Il n’est pas sûr que la Cour administrative d’appel de Bordeaux et a fortiori le Conseil d’Etat confirment la position du TA de Bordeaux, même si la décision de la CJCE devrait s’imposer eux.

Lors de l’audience du 10 septembre, l’une des avocats de la coordination, Me Christelle Jouteau avait déploré qu’après “l’émotion” provoquée par le film “Indigènes” de Rachid Bouchareb, le gouvernement ait “délibérément entretenu une confusion entre les différents types de prestations servies aux anciens combattants des ex-colonies.” (voir le compte rendu de l’audience d’audience et des conclusions du commissaire sur le blog de … Noël Mamère )

Selon une estimation, 180 anciens combattants marocains sont concernés par ce problème de pension et ont choisi de vivre en Gironde, “loin de leur famille et pour pouvoir percevoir le minimum vieillesse”, a précisé Me Othman-Farah.

Dans un communiqué, Alain Rousset annonce qu’il soumettra “au groupe socialiste de l’Assemblée nationale” le 22 octobre, une proposition de loi abordant “la question de la décristallisation“.

Il ne serait pas trop tôt après deux lois socialistes en 1981 et en 2002 contraires à l’égalité des droits…

Ce combat ne prendra fin que lorsque la Cour de Strasbourg aura condamné la France - à moins que l’ensemble des anciens combattants et fonctionnaires des ex-colonies et leurs veuves aient disparu d’ici là.

• voir l’article du Figaro
• voir l’entretien de Maître Outamane-Farah sur France info

Pour approfondir:

• Voir « Les spoliés de la décolonisation », Plein Droit n° 56, mars 2003.
• « Le gouvernement orchestre la désinformation », communiqué, 23 novembre 2002
• Voir la note pratique du CATRED et du GISTI, « Égalité des droits pour les anciens combattants et fonctionnaires » et la brochure bilingue français-arabe de l’ATMF « Pour l’égalité des droits entre tous les anciens combattants, avant qu’il ne soit tard ! » (toutes deux téléchargeables gratuitement).
• Pour des explications sur la réforme de 2002
• Le recours déposé par le Gisti en 2004
  
• le site de la LDH Toulon