Déficits publics : pourquoi les Allemands ne comprennent rien à notre réforme constitutionnelle

Reuters / Philippe Wojazer

Il y a une bonne et une mauvaise nouvelle dans les annonces de Nicolas Sarkozy sur une limitation juridique des déficits. Une bonne nouvelle car, pour la première fois, l’idée d’inscrire une règle de discipline budgétaire dans la Constitution est soutenue par le chef de l’exécutif et du parti majoritaire. Une mauvaise nouvelle car le dispositif envisagé est tellement insuffisant qu’on pourrait penser qu’il s’agit plus d’escamoter le problème que de le résoudre.

Une part importante des observateurs estiment que la note AAA accordée à la France appartient déjà au passé. Sans une réaction vigoureuse, les agences de notation dégraderont notre pays, renchérissant fortement le coût de la dette. Le risque se chiffre, dès la première année, en dizaines de milliards.

Dans un tel environnement, la réforme constitutionnelle qui a été annoncée présente deux défauts.

Premièrement, la manière la plus efficace de réduire les dépenses n’est pas de modifier le droit budgétaire, c’est de faire des économies. Mme Merkel vient de nous le signifier clairement en présentant un plan rigoureux et en annulant sa rencontre M. Sarkozy.

Entendons-nous bien : les règles constitutionnelles sont toujours utiles, mais elles ne remplacent pas les économies immédiates. Dans la situation d’urgence où se trouve la France, se préoccuper des règles constitutionnelles qui s’appliqueront aux lois de finances à partir de 2012 a quelque chose de surréaliste : c’est un peu comme si le capitaine du Titanic consacrait toute son énergie à faire jouer l’orchestre en mesure au lieu de chercher à éviter l’iceberg. A supposer que la réforme qu’on nous annonce voie le jour, elle nous permettra d’être ruinés dans toutes les formes réglementaires, mais nous n’en serons pas moins ruinés.

Si l’on écarte les déclarations de principe, les mesures d’économie annoncées par la France (réduction du nombre de fonctionnaires, baisse de 10% des dépenses d’intervention d’ici 2013, suppression de 5 milliards de niches fiscales) sont tellement homéopathiques qu’elles n’annoncent aucun redressement des finances publiques. En fait, elles ne permettent même pas de respecter les projections du Gouvernement, qui sont pourtant assez larges, puisque nous conserverions encore en 2012 un déficit égal à 4,6% du PIB (une fois et demi le plafond du Pacte de stabilité !) : c’est pour cela que le Président de la République a annoncé un Conseil de modernisation des politiques publiques où l’on tentera de trouver des mesures supplémentaires pour crédibiliser ces chiffres.

L’autre défaut de la réforme annoncée est d’être à peu près vide. Elle ne prévoit ni une règle d’équilibre budgétaire, ni l’interdiction des déficits de fonctionnement (comme pour les collectivités locales), ni la limitation des déficits à un certain pourcentage de la richesse nationale (comme le pacte de stabilité européen), ni même l’entrée en vigueur différée de l’une quelconque de ces règles. Non : la réforme envisagée ferait simplement « obligation à chaque Gouvernement issu des urnes de s’engager pour cinq ans sur une trajectoire de déficit », ainsi que « sur la date à laquelle l’équilibre des finances publiques (sera) atteint ».

Cette formulation relève presque de la psychanalyse. Les historiens qui se pencheront sur la France de 2010 regarderont sans doute avec perplexité ces dirigeants qui, pour redresser les comptes, parlaient de « s’engager sur une trajectoire de déficit ».

Toute plaisanterie mise à part, il y a là un aveu de démission : cela veut dire que nos dirigeants estiment impossible le retour à l’équilibre des comptes dans un avenir proche. De leur point de vue, le traitement des finances publiques françaises relève déjà des soins palliatifs.

Sur le fond, on a du mal à prendre au sérieux la nouvelle règle constitutionnelle : les Gouvernements futurs (pas celui-ci) devraient certes s’engager sur une programmation de leurs dépenses, mais ils n’auraient aucune obligation de prévoir un retour à l’équilibre au cours de leur mandat (même en cinq ans !) et, bien sûr, ils pourraient à tout moment modifier cette programmation dès lors qu’ils y mettraient les formes.

Nicolas Sarkozy a par ailleurs annoncé une autre réforme budgétaire : dorénavant, les dispositions fiscales (notamment les allégements d’impôt) ne pourront être décidées que par des lois de finances.

Cela veut-il dire que l’on créera moins de niches fiscales à l’avenir ? Peut-être et peut-être pas. En fait, on pourra continuer à en créer autant qu’avant, mais il faudra le faire dans des lois de finances (dont le nombre n’est pas limité). Donc la procédure sera un peu plus compliquée. Bref, c’est un peu comme lorsqu’on cache le pot de chocolat dans un placard pour en manger moins. Cela ne remplace pas la volonté.

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Au total, il y a peu de chances pour que cette réforme constitutionnelle introduise un peu de sérieux dans nos finances publiques. Ce n’est d’ailleurs pas le but de ces annonces : si Nicolas Sarkozy croyait à une quelconque « règle d’or », il l’aurait introduite dans la réforme de 2008, qui a retouché notre texte constitutionnel sur plus de 25 points.

Il aurait aussi montré plus de rigueur dans sa gestion passée des finances publiques, que ce soit de 1993 à 1995, comme ministre du Budget, ou dans ses fonctions de Président de la République depuis 2007.

La dégradation des finances publiques de la France ne date en effet pas de la crise, elle était sensible dès l’an I du quinquennat Sarkozy : alors qu’en 2007, les pays de la zone euro profitaient du haut de cycle pour ramener leur déficit budgétaire de 1,3% à 0,6% du PIB, la France a augmenté le sien de 2,3% à 2,7%. L’écart de la France par rapport à la situation moyenne a ainsi doublé en 2007, passant de 1% à 2,1% du PIB.

Comme l’écrit M. Joël Bourdin, sénateur UMP, dans un rapport daté du 25 février 2010 (n°335) : « au sortir de 2007, le solde budgétaire de la France apparaissait dégradé par rapport en 2006 contrastant en cela avec les évolutions généralement observées en Europe… Hormis la Grèce, la France y était le pays le plus déficitaire » de la zone euro.

En termes moins sénatoriaux, la France a foncé pied au plancher dans le brouillard de la récession qui s’annonçait. La crise de 2008 a ensuite permis d’éliminer tous les repères en autorisant des déficits inégalés au nom de la relance.

Les données d’Eurostat (l’organisme européen chargé de chiffrer les déficits publics) sont sans appel. Du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2010, la dette de la France aura augmenté de 480 milliards environ. En quatre ans, c’est autant que pendant les douze années de mandat de Jacques Chirac, souvent présenté par son successeur comme un politique dangereusement laxiste et dépensier.

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A défaut de permettre un redressement des comptes, quelles peuvent être les motivations de la réforme constitutionnelle telle qu’elle est annoncée ?

Il y a peut-être, chez l’actuel président de la République, la volonté de compliquer un peu la tâche de ses successeurs, en leur interdisant les déficits qu’il s’est autorisé. Tant mieux : le pire serait effectivement qu’ils l’imitent.

Il y avait aussi le besoin d’envoyer un signe aux marchés et à l’Allemagne, pour leur montrer que la France entend se préoccuper un peu de ses finances publiques. Vis-à-vis de l’Allemagne, cette stratégie a déjà échoué. Notre premier partenaire n’est pas dupe : il voit bien que ces annonces sont une manière d’esquiver le problème au lieu de l’affronter.
Les journaux français dénoncent souvent l’attitude « égoïste » de l’Allemagne. Mais l’Allemagne a voté le plan d’aide à la Grèce et elle attend maintenant des contreparties : de son point de vue, ce sont les Français qui ne sont pas coopératifs en se contentant d’annoncer des économies pour se dispenser de les réaliser.

Il y a enfin, dans cette réforme constitutionnelle, la volonté de tendre un piège au parti socialiste, en montrant que son programme n’est pas finançable.

On imagine déjà le dialogue surréaliste auquel le président de la République se prépare pour l’entre-deux-tours. Nicolas Sarkozy (l’air grave et indigné) : « Mme Aubry, il n’est pas possible de voter pour vous car votre trajectoire de déficit est moins bonne que la mienne. Avec mon programme, la France pourra revenir à l’équilibre budgétaire en 2018, tandis qu’avec vous, il faudrait attendre 2025 ! ». - Mme Aubry (qui s’attendait à cette embuscade et a déjà sa riposte toute prête) : « Non, M. Sarkozy, car ma trajectoire de croissance est meilleure que la vôtre, grâce à une lutte plus efficace contre le chômage et les autres injustices sociales que vous avez laissé perdurer ».

Heureusement, ce dialogue n’aura jamais lieu. D’abord parce qu’il faudrait que les protagonistes atteignent le second tour (les élections ne sont jamais faites à l’avance et c’est tant mieux). Ensuite parce qu’il est probable que les marchés auront sifflé la fin de la récréation avant.

En mettant la France en face de ses responsabilités, l’Allemagne nous donne aujourd’hui un coup de semonce. C’est là aussi une bonne et une mauvaise nouvelle : d’une manière ou d’une autre, la France va devoir remettre de l’ordre dans ses comptes publics.

V. Naon